Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 13 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. K. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie skierowania do komisji lekarskiej w celu ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu doznanego wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby.
W uzasadnieniu podano, że skarżąca (była funkcjonariusz Centralnego Biura Śledczego Policji, zwolniona ze służby w dniu [...] lutego 2011 r. w związku z uznaniem jej przez komisję lekarską za niezdolną do służby w związku z chorobą pozostającą w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby i przyznaniem jej od dnia [...] października 2010 r. III grupy inwalidzkiej) pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. wystąpiła do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o skierowanie do komisji lekarskiej w celu ustalenia uszczerbku na zdrowiu doznanego wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Kolejnym pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarżąca wezwała Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieskierowaniu do komisji lekarskiej w celu ustalenia związku choroby ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, wymienionej w zał. nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu (Dz. U. z 2014 r., poz. 866).
Po przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością, w dniu [...] października 2016 r. Komendant Główny Policji wydał postanowienie nr [...] o uznaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin na rozpatrzenie wniosku o skierowanie na komisję lekarską – do dnia [...] listopada 2016 r.
Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie skierowania do komisji lekarskiej w celu ustalenia związku choroby ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, wymienionej w zał. nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu. Zawnioskowała o nakazanie organowi niezwłocznego skierowania skarżącej do komisji lekarskiej w celu ustalenia związku choroby ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie skarżącej od organu, na zasadzie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] lutego 2017 r. do Rejonowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] zostało wysłane skierowanie nr [...] dotyczące skarżącej, w celu ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu doznanego wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby.
Uzasadniając odrzucenie skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że możliwość zaskarżenia bezczynności organów administracji jest ograniczona zakresem przedmiotowym zawartym w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a, co oznacza, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest - na mocy powyższego przepisu - zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności w nim określonych. Rozważenia zatem wymagało, czy przedmiot skargi może stawić materię podlegającą rozpoznaniu przez sąd administracyjny.
Analizując tę kwestię Sąd I instancji wskazał, że kwestie zasad oraz trybu przyznawania i wypłaty jednorazowego odszkodowania przysługującego w razie wypadku pozostającego w związku ze służbą, lub choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby oraz odszkodowania za przedmioty osobistego użytku utracone, zniszczone lub uszkodzone wskutek wypadku, a także ustalenia okoliczności i przyczyn wypadku oraz związku choroby ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, reguluje ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (Dz. U. z 2014 r., poz. 616 ze zm., dalej ustawa). Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 tej ustawy, w razie ujawnienia u funkcjonariusza choroby, co do której zachodzi podejrzenie, że powstała w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, kierownik jednostki organizacyjnej kieruje funkcjonariusza do właściwej komisji lekarskiej z urzędu lub na wniosek funkcjonariusza. O uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza doznanym wskutek wypadku lub choroby lub o związku śmierci funkcjonariusza z wypadkiem lub chorobą orzekają komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych albo komisje lekarskie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego albo Agencji Wywiadu (art. 31 ustawy). Prawo do świadczeń odszkodowawczych i ich wysokość ustala się w drodze decyzji (art. 34 ust. 1 ustawy), którą wydają organy, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy.
Prawo do jednorazowego odszkodowania ustala się m.in. na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej, o której mowa w art. 31 (art. 35 pkt 1 ustawy).
Zgodnie z treścią art. 37 ww. ustawy, decyzję w sprawie przyznania świadczeń odszkodowawczych wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania (ust. 1). Jeżeli organ, o którym mowa w art. 34 ust. 2, uzna, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, może przedstawić również, odpowiednio Prezesowi Rady Ministrów albo ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, wniosek o podwyższenie odszkodowania albo o jego przyznanie w wysokości określonej w art. 14, wraz z dokumentami zebranymi w sprawie (ust. 2). Decyzje w sprawach, o których mowa w ust. 2, Prezes Rady Ministrów albo minister właściwy do spraw wewnętrznych wydaje w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku organu (ust. 3). Jeżeli w związku z wypadkiem, któremu uległ funkcjonariusz, jest prowadzone postępowanie karne lub postępowanie dyscyplinarne, a wynik tego postępowania może mieć wpływ na uprawnienia funkcjonariusza lub członków jego rodziny do jednorazowego odszkodowania, organ, o którym mowa w art. 34 ust. 2, może zawiesić wydanie decyzji lub przedstawienie wniosku, o którym mowa w ust. 2, do czasu zakończenia postępowania karnego lub postępowania dyscyplinarnego, o czym powiadamia się te osoby (ust. 4).
Zgodnie zaś z treścią art. 38 ustawy, od decyzji, o której mowa w art. 37 ust. 1, przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 101, z późn. zm.) (ust. 1). Odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych przysługuje także w razie niewydania decyzji w terminie 60 dni od dnia zgłoszenia wniosku o przyznanie świadczenia odszkodowawczego bądź powstania obowiązku wszczęcia postępowania z urzędu. Odwołanie można wnieść w każdym czasie po upływie tego terminu (ust. 2). Jedynie od decyzji, o której mowa w art. 37 ust. 3, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 3).
Powyższe przepisy w ocenie Sądu I instancji wyraźnie wskazują, że w ramach omawianego postępowania w sprawie przyznania świadczenia odszkodowawczego nie jest wydawana decyzja, na którą służyłaby skarga do sądu administracyjnego. Odwołanie od decyzji zapadłej w omawianym przedmiocie służy bowiem do sądu powszechnego, a ponadto odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych przysługuje także w przypadku niewydania decyzji w terminie 60 dni od dnia zgłoszenia wniosku o przyznanie świadczenia odszkodowawczego. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje tylko na decyzje w przedmiocie wniosku o podwyższenie odszkodowania albo o jego przyznanie w wysokości określonej w art.
- Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia poglądu, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega skierowanie na badania kontrolne, wydane na zasadzie art. 30 ust. 1 ustawy. Rozstrzygnięcie wydane w tym trybie stanowi jedynie zakończenie etapu wstępnego postępowania o ustalenie odszkodowania, a podlega ono kontroli sądowej w ramach całokształtu działań organu uwieńczonych decyzją o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 ustawy, tj. w sprawie przyznania świadczeń odszkodowawczych. Zatem skierowanie (lub jego brak) do właściwej komisji lekarskiej nie posiada samodzielnego bytu i nie podlega kontroli sądów administracyjnych, a podlega ocenie w ramach odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1822 ze zm.).
Skoro więc organ, na skutek wniosku skarżącej o skierowanie do komisji lekarskiej w celu ustalenia uszczerbku na zdrowiu doznanego wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, nie miał podstaw do wydania w niniejszej sprawie decyzji, postanowienia ani żadnego innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., podlegających kontroli sądu administracyjnego, to okoliczność ta przesądza również o niedopuszczalności skargi na bezczynność organu w tym zakresie.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła postanowienie Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na bezczynność Komendanta Głównego Policji lub o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zawnioskowano także o zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania - art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 1 pkt 4 poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów powinno doprowadzić do jej merytorycznego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że prawidłowa analiza przepisów ustawy odszkodowawczej powinna doprowadzić do wniosku, że skierowanie byłego funkcjonariusza do właściwej komisji lekarskiej na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy należy do kategorii innych niż decyzje i postanowienia czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a tym samym zaistniała w związku z tą czynnością bezczynność podlega kognicji sądów administracyjnych. Przepis art. 30 ust. 1 ustawy umiejscowiony jest w rozdziale 4 tego aktu prawnego zatytułowanym "Ustalanie związku choroby ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby". Kwestie postępowania w sprawie przyznania świadczeń odszkodowawczych uregulowane są natomiast w rozdziale 6. Z analizy art. 33 ustawy wynika, że wszczęcie postępowania w sprawie przyznania odszkodowania następuje z urzędu lub na wiosek uprawnionej osoby, jednakże dopiero po wydaniu przez właściwą komisję lekarską odpowiedniego orzeczenia. Tym samym skierowanie funkcjonariusza/byłego funkcjonariusza jest aktem niezależnym od postępowania w sprawie przyznania odszkodowania i nie stanowi jedynie zakończenie etapu wstępnego postępowania o ustalenie odszkodowania. Skierowanie do właściwej komisji lekarskiej w trybie art. 30 ust. 1 ustawy jest aktem niezależnym od postępowania uregulowanego w rozdziale 6 ustawy, poprzedzającym wszczęcie postępowania odszkodowawczego, który należy zakwalifikować jako inną niż decyzja i postanowienie czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, akceptując stanowisko Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a., od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3 p.p.s.a., przysługuje skarga kasacyjna, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od postanowienia wydaje postanowienie (art. 181 § 2 p.p.s.a.). NSA może rozpoznać skargę kasacyjną od postanowienia kończącego postępowanie w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego (art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), stawiając zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 1 pkt 4. Nie określono jednak, o przepisy jakiego aktu prawnego chodzi. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na związanie zarzutami, nie jest uprawniony do samodzielnego konstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu tak postawione zarzuty nie poddają się weryfikacji. Podstawą do ich skonkretyzowania nie może być także uzasadnienie skargi kasacyjnej, albowiem nie zostały w niej wymienione przepisy o takiej numeracji, co uniemożliwia Sądowi ustalenie zaskarżonych przepisów.
Rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały natomiast zarzuty naruszenia przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy, a to ze względu na uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09. Przepisy te zostały bowiem wymienione jako naruszone przez Sąd I instancji poprzez ich niezastosowanie, co należy uznać za formę naruszenia tożsamą z niewłaściwym zastosowaniem.
W sprawie Sąd I instancji nie naruszył jednak wskazanych przepisów, albowiem nie miał podstaw do kwalifikowania kierowania funkcjonariusza (byłego funkcjonariusza) na badanie do właściwej komisji lekarskiej w trybie art. 31 ust. 1 ustawy jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ustawa z 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych (...) reguluje, zgodnie ze swoją nazwą, sprawy przyznawania świadczeń odszkodowawczych funkcjonariuszom w razie wypadku lub choroby pozostającej w związku ze służbą. Nie ma innego przedmiotu tej regulacji, a całość procedur w niej normowanych ma na celu wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania. Postępowanie o odszkodowanie wszczynane jest na wniosek lub z urzędu (art. 33 ustawy) z czym korelują tryby kierowania do komisji lekarskiej, przy czym każdorazowo chodzi o ten sam wniosek w przedmiocie odszkodowania. Skierowanie na badania nie zapada w odrębnym postępowaniu o samoistnym celu, ale jest czynnością konieczną do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, bo ocena komisji lekarskiej stanowi zasadniczy dokument pozwalający na ustalenie prawa do odszkodowania. Skierowanie to czynność sformalizowana (odpowiadająca wzorowi określonemu przepisami rozporządzenia), podejmowana w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem o odszkodowanie, ale nie dotyczy ono uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, bo o uprawnieniu dotyczącym odszkodowania orzeka się decyzją. Przeprowadzenie zaś samego badania nie jest jakimś celem samoistnym, stąd też nie jest przedmiotem uprawnień funkcjonariusza. Fakt, że organ ma obowiązek skierować funkcjonariusza do komisji celem uzyskania dokumentu koniecznego do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania, nie oznacza, że czynność dotyczy obowiązków wynikających z przepisów prawa, obowiązki lub uprawnienia, których dotyczy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą bowiem dotyczyć adresatów czynności organu, a nie kompetencji organu. Czas trwania postępowania w przedmiocie wydania decyzji o odszkodowaniu jest limitowany, a ustawodawca przewidział także odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w razie niewydania decyzji w terminie 60 dni od dnia zgłoszenia wniosku o przyznanie świadczenia odszkodowawczego lub powstania obowiązku wszczęcia go z urzędu. Opieszałość organu w skierowaniu do komisji lekarskiej podlega zatem kontroli w ramach odwołania w razie niewydania decyzji w terminie. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że nie jest dopuszczalna odrębna skarga na bezczynność do sądu administracyjnego w przedmiocie skierowania do komisji lekarskiej, o jakim mowa w art. 31 ust. 1 ustawy, a samo skierowanie nie stanowi aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184. w zw. z art. 173 § 1, 181 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.