Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 5 listopada 2018 r., II SA/Wa 1082/18, odrzucił skargę H. L. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od wejścia w życie ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) poddane zostały instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm.), która jeszcze pełniej wspomnianą zasadę realizuje. Tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy). Charakter spraw dotyczących najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy od lat jest przedmiotem szerokiego dyskursu w orzecznictwie i doktrynie. Zgodnie z dominującym poglądem, znajdującym swoje odzwierciedlenie w uchwale Sądu Najwyższego z 5 listopada 1997 r. podjętej w składzie siedmiu sędziów (III ZP 37/97), sprawy dotyczące najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny. W orzeczeniu tym wskazano, że "wybór osoby do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.)" – OSNP 1998, nr 7, poz. 200. Podobne stanowisko prezentowane było w orzecznictwie NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych. W uchwale z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że administracyjny charakter posiada uchwała organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała taka, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała dotyczy jednakże odmowy skierowania do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu mieszkalnego. Nie stanowi tym samym sprawy administracyjnej, tak jak i akty o skierowaniu danej osoby do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu. Zaskarżona uchwała nie dotyczy zakwalifikowania skarżącej do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z zasoby mieszkaniowego gminy na ogólnie obowiązujących zasadach, o których mowa w ww. uchwale z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08. Na cywilnoprawny charakter tej sprawy wskazują ponadto art. 22-25 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zarówno oferta zawarcia umowy, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu, lub też odmowa skierowania do jej zawarcia, stanowią czynności cywilnoprawne, które jako sprawy cywilne podlegają one rozstrzygnięciu przed sądem powszechnym. Zaskarżona uchwała nie jest również uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994; dalej jako: "u.s.g."), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła H. L., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie zwrotu nieopłaconych kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
- § 3 ust. 2 pkt. 6 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez odmowę uznania, że uchwała Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z [...] lipca 2013 r. stanowi akt organów jednostek samorządu terytorialnego, inny niż określone w § 3 ust. 2 pkt 5 p.p.s.a., podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej;
- art. 101 ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię i stwierdzenie, że zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej i ma charakter cywilnoprawny w sytuacji, gdy podejmowanie przez organ decyzji w sprawie zawarcia umowy najmu lub odmowy jej zawarcia realizowane jest w drodze aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, a podstawy do nieuznania, iż podjęcie ww. uchwały jest sprawą administracyjną, nie stanowi fakt, że uchwała rozstrzyga o odmowie skierowania skarżącej do zawarcia umowy najmu lokalu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie zakwalifikował zaskarżoną uchwałę jako niemieszczącą się w katalogu spraw, o których mowa w § 3 ust. 2 pkt. 6 p.p.s.a. Uchwała ta bezsprzecznie jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16 września 2015 r., II SA/Wa 1870/14, orzekł, że "w zakres kognicji sądu w niniejszej sprawie nie wchodzi orzekanie co do zapisów uchwały nr [...] Rady [...], jednakże podkreślić należy, że akt organu wydany po rozstrzygnięciu wniosku skarżących musi być zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa tj. z ustawą ochronie praw lokatorów". Zatem pozostaje niewątpliwym, że niedopuszczalność możliwości wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie odmowy zawarcia umowy najmu z mieszkaniowego zasobu gminy, wskutek odmowy uznania, iż wskazana uchwała stanowi akt z zakresu administracji publicznej, prowadziłaby do sytuacji, w której organ mógłby ferować rozstrzygnięcia w sposób dowolny i sprzeczny z przepisami ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianach Kodeksu cywilnego, a podjęte uchwały nie podlegałyby żadnej kontroli pod względem ich zgodności z prawem. Wskazać również należy, że orzeczenie przez WSA, że sprawy w przedmiocie odmowy zawarcia umowy najmu oraz skierowania danej osoby do zawarcia umowy najmu mają cywilnoprawny charakter, nie rozwiązuje kwestii dotyczącej badania legalności samej uchwały w tym zakresie. Wymagają bowiem wyraźnego rozróżnienia kwestie związane ustaleniem istnienia lub ukształtowania stosunku prawnego lub prawa, które w istocie podlegają kognicji sądów powszechnych, od badania zgodności z prawem wydanej przez organ uchwały. Sama uchwała zostaje podjęta przed zawarciem cywilnoprawnej umowy najmu, a tym samym stanowi kwalifikację dokonywaną przez organ w zakresie spełnienia przez skarżącą warunków do zawarcia umowy. Tym samym badanie zgodności z prawem podjętej uchwały pozostaje w kognicji sądu administracyjnego. Ponadto, uzasadnienie uchwały NSA w sprawie I OPS 4/08, jednoznacznie stanowi, o zakwalifikowaniu jako akt z zakresu administracji publicznej także uchwały w przedmiocie zawarcia umowy najmu lokalu. NSA przyjął w tej uchwale, że kwalifikacja określonej osoby do zawarcia umowy najmu dokonywana jest w tym wypadku w drodze uchwały zarządu, a więc organu administracji publicznej. Uchwała taka w świetle orzecznictwa może być traktowana jako dotycząca zakresu administracji publicznej. Dominują w niej bowiem elementy władztwa publicznego z zakresu gospodarowania mieniem samorządowym, nie wywołuje ona natomiast bezpośrednio skutków cywilnoprawnych, gdyż stanowi dopiero etap kwalifikacji poprzedzającej ewentualne zawarcie umowy cywilnoprawnej. Tym samym rozpatrywanie wniosku skarżącej o zawarcie umowy najmu lokalu również należy zakwalifikować jako etap administracyjny w wyniku, którego podjęta zostaje uchwała w przedmiocie zgody na zawarcie umowy najmu. Uchwała ta stanowi akt z zakresu administracji publicznej i podlega kognicji sądu administracyjnego. Ponadto należy wskazać, że w licznych orzeczeniach NSA orzekał za szerokim ujęciem pojęcia spraw z zakresu administracji publicznej: uchwała NSA z 1 czerwca 1998 r., OPS 3/98 (ONSA 1998, z. 4, poz. 109), wyrok 7 sędziów NSA z 17 maja 1999 r., OSA 1/99 (ONSA 1999, z. 4, poz. 109), uchwała NSA z 6 listopada 2000 r., OPS 11/00 (ONSA 2001, z. 2, poz. 52). Natomiast Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 27 września 1994 r., W 10/93 (OTK 1994, nr II, poz. 46), zwrócił uwagę, że działalność gminy również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego. Dlatego działania podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. "każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Wobec tego Sąd I instancji orzekając, że zaskarżona uchwała nie ma również charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., naruszył ww. przepis prawa przez błędną wykładnię. Nie ulega również wątpliwości, że Sąd w żadnym zakresie nie uzasadnił odmowy uznania uchwały za akt z zakresu administracji publicznej ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż uchwała takiego charakteru w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie posiada.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a także zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie "§ 3 ust. 2 pkt. 6 p.p.s.a.", które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy został sformułowany w sposób nieprawidłowy, albowiem na gruncie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie istnieje taki przepis. Skarżąca kasacyjnie uparcie powtarza w treści skargi kasacyjnej ten przepis. Biorąc jednak pod uwagę uzasadnienie skargi kasacyjnej najprawdopodobniej zamiarem było wskazanie na naruszenie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na określone w tym przepisie akty i czynności, bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji, a ponadto na mocy art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Natomiast art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przewiduje kompetencję sądu do orzekania w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Za należące do tej kategorii uważa się akty noszące następujące cechy: 1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy;
- nakładają obowiązek, stwierdzają uprawnienie lub obowiązek, bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny;
- mają charakter indywidualny bądź generalny;
- nie są aktami prawa miejscowego. Także w myśl przepisów szczególnych, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, właściwość sądu administracyjnego dotyczy wyłącznie uchwał lub zarządzeń podjętych przez organ gminy (odpowiednio – uchwał podjętych przez organ powiatu) w sprawie z zakresu administracji publicznej. Natomiast w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania skarżącej do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu, tj. lokalu nr [...] przy ul. Ś. [...] w W. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08), administracyjny charakter posiada jedynie uchwała organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała taka, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Natomiast wraz ze skierowaniem przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu – umowa ta ma charakter cywilnoprawny.
W tej sprawie, co zostało podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę i skargę kasacyjną, wyrokiem z 18 kwietnia 2014 r. Sąd Rejonowy dla Warszawy Pragi Północ w Warszawie z 18 kwietnia 2014 r., I C 3808/13, nakazał H. L. opróżnienie i opuszczenie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. Ś. [...] w W. i przyznał prawo do lokalu socjalnego. Realizując ten wyrok Zarząd Dzielnicy [...] skierował H. Li. do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego przy ul. R. [...] w W., którego skarżąca nie przyjęła. Apelacja powódki od powyższego wyroku została odrzucona. Następnie skierowała ona przeciwko m. st. Warszawa pozew o zobowiązanie do zawarcia umowy najmu lokalu [...]. Powództwo to zostało oddalone prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi Północ z 30 maja 2017 r., I C 899/17.
Tym samym, jak zasadnie podniósł już Sąd I instancji, że niniejsza sprawa "nie dotyczy zakwalifikowania skarżącej do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy na ogólnie obowiązujących zasadach, o których mowa w ww. uchwale z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08". Zaskarżona uchwała dotyczy odmowy skierowania H. L. do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu, a nie lokalu mieszkalnego w ogóle. Skarżony akt ma charakter cywilnoprawnej oferty. Wskazuje na to cywilnoprawna regulacja w art. 22-25 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (s. 6 uzasadnienia). Stąd przedmiot zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie nie mieści się w zakresie kognicji wyznaczonej przez ustawodawcę w art. 3 p.p.s.a. i nie jest też aktem, o którym mowa w art. 101 u.s.g., gdyż przepis ten odnosi się do aktów administracyjnoprawnych.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.