Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. II SA/Bk 271/19 oddalił skargę J.S. na decyzję Rektora Uniwersytetu w Białymstoku z dnia 20 lutego 2019 r. nr DSS/OSTS/570/2018 w przedmiocie odmowy przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów za wysoką średnią ocen.
W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Decyzją z dnia 20.02.2019 r. Rektor Uniwersytetu w Białymstoku utrzymał w mocy decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej d/s Studentów z dnia 23.11.2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania J.S. w roku akademickim 2018/2019 stypendium rektora dla najlepszych studentów za wysoką średnią ocen.
Organy obu instancji były zgodne co do tego, że J.S. uzyskał za rok akademicki 2017/2018 średnią arytmetyczną ocen 4,38 zaś minimalna średnia kwalifikująca do otrzymania stypendium rektora wyniosła 4,59. Powołano się na przepisy par. 22, 23, 24 Zarządzenia nr 27 Rektora Uniwersytetu w Białymstoku z dnia 20.09.2016 r. w sprawie Regulaminu przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej studentom Uniwersytetu w Białymstoku (dalej: "Regulamin"), gdzie określono warunki, jakie musi spełnić student w celu otrzymania stypendium rektora. Stypendium rektora za wysoką średnią ocen może otrzymać nie więcej jak 10% studentów każdego kierunku studiów w danym roku. Średnią ocen do celów stypendialnych oblicza się zgodnie z zasadami określonymi w Regulaminie studiów Uniwersytetu w Białymstoku (dalej: "Regulamin Studiów"). Zgodnie z par. 24 pkt 4 Regulaminu Studiów do średniej ocen z danego roku studiów wlicza się wszystkie oceny uzyskane przez studenta z egzaminów i zaliczeń przedmiotów objętych planem studiów wymaganych odpowiednio do zaliczenia roku studiów lub zaliczenia pełnego cyklu kształcenia.
Zdaniem organów, skarżący na II roku studiów miał obowiązek zaliczenia przedmiotów z II i III roku, ponieważ przedmioty z III roku realizował na II roku za zgodą dziekana i były one dla skarżącego obowiązkowe, zgodnie z § 23 pkt 6 Regulaminu Studiów, więc podlegały wliczeniu do średniej za rok 2017/2018. J.S. nie zgodził się ze sposobem obliczenia średniej ocen za rok 2017/2018 uważając, że ta średnia wynosi 4,65 a nie 4,38. W roku akademickim 2017/2018 J.S. był studentem II roku studiów niestacjonarnych na Wydziale [...], ale za zgodą Dziekana, zaliczył również przedmioty z III roku studiów. Zdaniem skarżącego, przedmioty z III roku studiów nie powinny być wliczone do średniej ocen (obniżyły tę średnią), ponieważ nauka dotyczyła II roku i tylko przedmioty z II roku powinny być brane pod uwagę, a wówczas średnia wyniosłaby 4,65.
P.S. zaskarżył decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Sąd zauważył, że spór w niniejszej sprawie dotyczy rozumienia prawa materialnego i sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji skarżącego, do średniej jego ocen należało zakwalifikować tylko przedmioty z II roku studiów czy również przedmioty realizowane na II roku ale będące w programie III roku.
W ocenie sądu, organy prawidłowo zinterpretowały przepisy Regulaminów, które dotyczą przyznawania stypendiów rektora dla najlepszych studentów. Przy tym niezupełnie ma rację skarżący, że decyzja należy do decyzji uznaniowych. Taki argument mógłby wynikać z art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez użycie przez ustawodawcę sformułowania: "stypendium rektora może otrzymać student". Wyraz "może" nie oznacza dowolności, gdyż przepisy ustawowe scedowały uszczegółowienie zasad przyznawania stypendiów do kompetencji uczelni w ramach regulaminów. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, generalnie, pogląd o częściowej uznaniowości takich decyzji np. wtedy, kiedy rektor nie dysponuje środkami finansowymi na stypendia, to może ich nie przyznać.
Sąd I instancji podzielił taki pogląd, który znajduje oparcie w przepisach. Regulamin nie pozwala organowi na dowolne przyznanie stypendium, gdyż student musi spełnić określone kryteria, aby je uzyskać. Kryteria te reguluje § 22 pkt. 1, § 23 pkt 2 Regulaminu Studiów: student musi uzyskać wysoką średnią ocen za rok poprzedzający przyznanie stypendium i zaliczyć ten rok bez jego powtarzania i bez wpisów warunkowych. W § 24 istnieje odesłanie do zasad obliczania średniej ocen uregulowanych w Regulaminie Studiów. Sąd I instancji powołał przepisy Regulaminu Studiów uznając, że planem studiów dla skarżącego na II roku były łącznie przedmioty obowiązujące na II i III roku studiów, ponieważ przedmioty z III roku stały się dla skarżącego obowiązkowe z chwilą uzyskania zgody dziekana na ich realizację. W związku z tym do średniej ocen słusznie wliczono skarżącemu wszystkie przedmioty, jakie zdawał na II roku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.S., zaskarżając go w całości i – na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") - zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) bezzasadne pominięcie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. wskutek dowolnego wniosku, że planem studiów skarżącego na II roku były łącznie przedmioty obowiązujące na II i III roku studiów, ponieważ przedmioty z III roku stały się dla niego obowiązkowe z chwilą uzyskania zgody dziekana na ich realizację w sytuacji, gdy aby uzyskać zaliczenie roku II studiów w roku akademickim 2017/2018 skarżący zobowiązany był zaliczyć w terminie wszystkie przedmioty oraz spełnić inne wymagania, określone w programie studiów dla II roku studiów, o czym wprost stanowi § 21 ust. 5 Regulaminu Studiów;
- 2) bezzasadne pominięcie przy wykładni § 24 ust. 4 w związku z § 23 ust. 6 Regulaminu Studiów postanowienia § 21 ust. 5 tego regulaminu;
- 3) niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 151 P.p.s.a.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz o zasądzenie od Rektora Uniwersytetu w Białymstoku na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa procesowego i oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Jako bezzasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Po pierwsze dlatego, że przepisu tego nie stosował Sąd I instancji, a więc nie mógł go naruszyć. Po drugie ma on (podobnie jak i art. 151 P.p.s.a.) charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.
Po trzecie zwrócić należy uwagę, że przepisy zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a i w art. 151 P.p.s.a. są sobie przeciwstawne, wzajemnie wykluczające się oraz stosowane prze sąd administracyjny w różnych stanach prawnych. Zatem nie sposób jednocześnie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia obu tych przepisów w zarzutach skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, w świetle przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych i prawnych, oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez ten Sąd art. 151 p.p.s.a.
Nadto w kontekście wskazania w skardze kasacyjnej wyłącznie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tj. naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, wątpliwe jest czynienie zarzutów z naruszenia przepisów o charakterze materialnoprawnym, gdyż podstawa kasacyjna w tym zakresie nie została sformułowana (ich naruszenie mogło być podnoszone w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Co więcej zgodnie art. 87 Konstytucji RP statuuje zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce, określającego prawa i obowiązki obywateli, a tym samym mogącego stanowić podstawę prawną dla wydania decyzji administracyjnej. Regulaminy stanowiące tzw. swoiste źródła prawa administracyjnego nie zostały jednak zaliczone przez Konstytucję RP do źródeł prawa powszechnie obowiązującego i nie mogą samodzielnie stanowić podstawy prawnej decyzji. Taką podstawą prawną w niniejszej sprawie stanowił art. 173 ust. 1 pkt 3, art. 175 ust. 2 i 4, art. 181 oraz art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (j.t.
Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm., dalej: p.sz.w.) w związku z art. 273 ust. 1 i art. 275 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1669) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Jednak strona skarżąca kasacyjnie nie podniosła naruszenia tych przepisów powszechnie obowiązujących, a stanowiących podstawę prawną dla wydania zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania stypendium rektora dla najlepszego studenta. Niewątpliwie także przepis art. 186 ust. 1 p.sz.w. jako przejaw autonomii wyższej uczelni stanowił upoważnienie ustawowe dla rektora do ustalenia regulaminu, określającego m.in. sposób wyłaniania studentów mogących otrzymać stypendium rektora dla najlepszych studentów. Uprawnienie rektora do ustanowienia szczegółowych kryteriów udzielania m.in. stypendiów dla najlepszych studentów, oznacza prawo do ich skonkretyzowania, np. poprzez określenie dolnego progu średniej ocen, który trzeba osiągnąć, aby spełnić ustawową przesłankę "uzyskania za rok studiów wysokiej średniej ocen".
W żadnym zaś razie, nie jest to uprawnienie do pominięcia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 181 ust. 1 p.sz.w. Przyznanie uczelniom autonomii nie może bowiem naruszać konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa. Normatywny akt zakładowy, jakim jest taki regulamin jest przejawem władztwa zakładowego i wewnętrzną regulacją prawną wiążącą destynatariuszy uczelni i mogącą stanowić podstawę aktów zakładowych. Z uwagi na fakt, że stanowienie zakładowych aktów normatywnych (regulaminów, statutów) ma podstawę prawną w powszechnie obowiązujących źródłach prawa w ujęciu konstytucyjnym (najczęściej w ustawach), to same stanowiąc przejaw stosowania prawa wraz z przepisami ustawowymi jedynie współtworzą stan prawny sprawy, w ramach którego wydano decyzję administracyjną, lecz nie stanowią jej podstawy prawnej. Dlatego do kontroli prawidłowości stosowania unormowań regulaminu zakładu administracyjnego może dojść w przypadku jednoczesnego zakwestionowania w zarzutach skargi kasacyjnej zastosowania przez organ lub sąd administracyjny przepisu powszechnie obowiązującego stanowiącego podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji i kreującego wraz z nimi sytuację prawną dla jej wydania w konkretnej i indywidualnej sprawie. Taki zarzut nie został jednak sformułowany w rozpatrywanej skardze kasacyjnej.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.