Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 238/12, oddalił skargę J. G. na uchwałę Rady Miasta Lublina z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie wydzierżawienia w drodze przetargu nieograniczonego nieruchomości stanowiących własność Gminy Lublin.
W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny:
Rada Miasta Lublina, uchwałą z dnia [...] października 2011 r., wyraziła zgodę na wydzierżawienie w drodze przetargu nieograniczonego na czas nieoznaczony z przeznaczeniem na parkingi strzeżone nieruchomości stanowiących własność Gminy Lublin położonych przy: ul. [...]. Uchwała ta została przyjęta po autopoprawce, którą wykreślono nieruchomości położone przy ul. [...]. W uzasadnieniu tej autopoprawki wskazano, że Rada Miasta zdecydowała, iż część działki przy ul. [...] nie zostanie wydzierżawiona, a będzie przeznaczona na ogólnodostępny parking bezpłatny, natomiast nieruchomość położoną przy ul. [...] wycofano z przetargu, z uwagi na pozytywne zaopiniowanie przez Radę Dzielnicy Czechów wniosku dotychczasowego dzierżawcy tej działki o oddanie jej w dzierżawę bez przetargu.
Skargę do WSA w Lublinie, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta Lublina do usunięcia naruszenia prawa, wniósł J. G., zarzucając naruszenie:
- • art. 8 K.p.a. (zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) i art. 7 K.p.a. (zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), ponieważ postanowienia uchwały nie objęły wszystkich podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej;
- • art. 7 i art. 77 K.p.a., ponieważ postępowanie dowodowe było niekompletne z uwagi na braki w materiale dowodowym;
- • art. 32 Konstytucji RP (zasady równości wobec prawa) poprzez nierówne traktowanie podmiotów będących w identycznej sytuacji prawnej.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Lublina wniosła o jej oddalenie, wskazując, że skarżący nie wskazał przepisu prawnego, który określa jego indywidualną sytuację prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpoznając sprawę, wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.) zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Zasadą jest przetargowy tryb zawarcia umowy użytkowania, dzierżawy i najmu nieruchomości komunalnych, od której wyjątki przewidziano w art. 37 ust. 2 u.g.n. - zwolnienie o charakterze ustawowym oraz w art. 37 ust. 3-4 u.g.n. – zwolnienie o charakterze uznaniowym. Zgodnie więc z art. 37 ust. 3-4 u.g.n. bezprzetargowy tryb wydzierżawiania nieruchomości gminnych jest dopuszczalny w każdej sytuacji, jeśli rada gminy wyrazi na to zgodę.
Przepisy nie uzależniają owej zgody od spełnienia dodatkowych warunków, natomiast, aby rada gminy miała podstawę do podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, musi dysponować stosownym wnioskiem podmiotu zainteresowanego. Osoba, która chce uzyskać zgodę rady gminy na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości komunalnej, musi zatem wystąpić ze stosownym wnioskiem do tego organu. Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie wystąpił do Rady Miasta Lublina o wyłączenie dotychczas dzierżawionej przez niego nieruchomości z przetargowego trybu zawarcia kolejnych umów dzierżawy, a więc Rada Miasta nie miała podstaw do objęcia tej nieruchomości trybem bezprzetargowym. Podniesiono, że Radzie Miasta Lublina nie można zarzucić także naruszenia, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, zasady równości, ponieważ dotychczasowy dzierżawca części działki położonej przy ul. [...] złożył wniosek o wyłączenie tej nieruchomości z trybu przetargowego i stosowną zgodę uzyskał.
Zasada równości obowiązuje wyłącznie w przypadku podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji prawnej. Zauważono, że nie można mówić o analogicznej sytuacji prawnej skarżącego, ponieważ nie ubiegał się on o wyłączenie dzierżawionej przez siebie działki z trybu przetargowego, a zatem za bezpodstawne należy również uznać zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a.
Skargę kasacyjną wniósł J. G., zarzucając:
- • naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 pkt 3, art. 134 § 1, art. 135 i art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie skargi i błędne uznanie, że w uchwale Rada Miasta Lublina nie nastąpiło rażące naruszenie prawa. Bezzasadnie przyjęto, że brak wniosku o wyłączenie dzierżawionej nieruchomości z trybu przetargowego był przyczyną niezastosowania trybu bezprzetargowego, ponieważ, jeżeli Gmina podejmie uchwałę o zastosowaniu formy przetargu do określonych nieruchomości, to taki akt powinien obejmować wszystkie tego typu nieruchomości;
- • naruszenie art. 9 K.p.a., ponieważ nie poinformowano skarżącego o możliwości objęcia trybem nieprzetrgowym dzierżawionej przez niego nieruchomości;
- • naruszenie prawa materialnego tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, ze zm.) w zw. z art. 37 ust. 4 u.g.n., ponieważ przepisy te stanowią samodzielną podstawę do odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia przetargu w każdym przypadku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.
W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi jak powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź też jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, natomiast nie określają formy tych naruszeń.
Uznać należy, że zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania są nieuzasadnione. Bezpodstawne są także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.
Skarżący zakwestionował prawidłowość orzeczenia Sądu I instancji, ponieważ brak wniosku o zastosowanie wobec niego trybu bezprzetargowego miał być podstawą zaliczenia dotychczas dzierżawionej przez niego nieruchomości do nieruchomości, które, będąc przeznaczone na płatne parkingi, będą wydzierżawione w trybie przetargowym. Skarżący uznał, że w ten sposób zostały naruszone przepisy art.1, art. 3 § 1 pkt 3, art. 134 § 1, art. 135 i art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: K.p.a.) oraz art. 32 Konstytucji.
Wskazać należy, że w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma 3 § 1 pkt 3, nie można zatem odnieść się do tak stawianego zarzutu. Przepisy art. 1 w zw. z art. 134 i art. 135 P.p.s.a. określają natomiast granice orzekania sądu administracyjnego. Przytoczone przez skarżącego przepisy K.p.a. dotyczą postępowań administracyjnych.
Podkreślić należy, że uchwała Rady Miasta Lublina z dnia [...] października 2011 r. została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: u.s.g.) i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.), które określają zasady wydzierżawiania nieruchomości komunalnych. Uchwała ta została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej i nie jest ona decyzją administracyjną, jej treścią nie było bowiem rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zasady postępowania, w ramach którego została wydana zaskarżona uchwała, są określone w przepisach szczególnych u.s.g. i u.g.n., a nie w ogólnych regulacjach K.p.a. Tym samym przepisy K.p.a. nie są adekwatne do oceny zgodności z prawem uchwały Rady Miasta Lublina. Zarzut, że Sąd I instancji nie dopatrzył się w sprawie naruszenia przepisów K.p.a. jest więc bezzasadny. Zauważyć należy, że uchwała ta jest dostatecznie uzasadniona i wskazuje na okoliczności jej podjęcia, nie można więc uznać, że nie przytacza ona argumentów, które uzasadniałyby jej podjęcie.
Podnieść należy, że zarzut, iż skarżący nie był poinformowany o możliwości objęcia trybem bezprzetargowym dzierżawionej przez niego nieruchomości, należy uznać za całkowicie bezpodstawny. Uchwała Miasta Lublina została podjęta na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a skarżący – tak jak każdy obywatel – powinien znać treść przepisów określających jego sytuację prawną. Domniemywać więc należy, że skarżący znał przepisy art. 37 ust. 4 u.g.n., który wprowadza jako regułę drogę przetargową zawarcia przez gminę m.in. umowy dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata. Powołany przepis jest sformułowany jasno i nie powoduje trudności interpretacyjnych, jednocześnie nie daje żadanych preferencji dotychczasowym dzierżawcom nieruchomości gminnych. W takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu wobec skarżącego zasady informowania o okolicznościach sprawy, ani tym bardziej o naruszenie - wyrażonej w art. 32 Konstytucji - zasady równości wobec prawa.
Przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. wprowadza zasadę, że dzierżawa nieruchomości na okres oznaczony dłuży niż 3 lata lub okres nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Oczywistym jest, że forma przetargu, jako najbardziej konkurencyjna, pozwala na ustalenie rzeczywistej wartości czynszu za dzierżawioną nieruchomość. Odstąpienie od przetargu na dzierżawę nieruchomości może nastąpić wyjątkowo i powinno być uzasadnione. Przepisy u.g.n. nie statuują w tym względzie szczególnych praw dla dotychczasowego dzierżawcy, nie statuują też uprawnienia do domagania się od gminy, aby na rzecz dotychczasowego dzierżawcy wydzierżawiła nieruchomość odstępując od przeprowadzenia przetargu.
Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. pozwalał Radzie Miasta Lublina udzielić zgody na wydzierżawienie w drodze przetargu nieograniczonego, wymienionych uchwale z dnia 20 października 2011 r., nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.