Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2562/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 321/17 oddalił skargę I. S., T. D., J. G., K. S., A. B., A. K., M. L., M. L., A. D., B. P., E. J., J. A., B. N., H. A., T. A., W. A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2016r. Nr [...] NK [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu wniosku J. G., T. D., K. S., A. K., A. D., B. P., E. J., J. A., I. S., B. N., T. A., w miejsce którego wstąpili następcy prawni: H. A., A. B., T. A., W. A. oraz M. L., w miejsce której wstąpili M. L. działający w imieniu własnym oraz syna M. L., o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1966r. znak [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w L. z dnia [...] grudnia 1965r. znak [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w L. ul. M. o powierzchni 4.561m2, oznaczonej na planie nr [...]/2, zapisanej w księdze wieczystej K. nr [...] hipot.

W uzasadnieniu decyzji organy podały, że pismem z dnia [...] kwietnia 2009r. T. D., J. G., K. S., T. A., A. K., M. L., A. D., B. P., E. J., J. A., I. S. i B. N., następcy prawni po W. A., wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w L. z dnia [...] grudnia 1965r. znak [...]. Kolejnym pismem z dnia 11 lipca 2011r. wnioskodawcy sprecyzowali, iż wnoszą o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1965r. znak [...] oraz decyzji z dnia [...] maja 1969r. znak [...]. Następnie pismem z dnia 6 kwietnia 2012r. uzupełnionym pismem z dnia 19 kwietnia 2012r. wnioskodawcy zmodyfikowali wniosek z dnia [...] kwietnia 2009r. w ten sposób, że wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1969r. znak [...], decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1966r. znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w L. z dnia [...] grudnia 1965r. znak [...] w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z 1966r. i poprzedzającej ją decyzji z 1965r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Następnie Minister decyzją z dnia [...] października 2013r. nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2014r. sygn. akt I SA/Wa 240/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność ww. decyzji z uwagi na skierowanie jej do osoby zmarłej.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, mając na uwadze ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ nadzoru ustalił następców prawnych zmarłej M. L., wypełniając tym samym wytyczne Sądu. Rozpoznając sprawę organ wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961r. nr 18, poz. 94 ze zm.), a następnie wskazał, że w sprawie istotne znaczenie ma ocena, czy spełnione zostały materialno-prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, zawarte w art. 3 ust. 1 tejże ustawy. Przeprowadzając analizę przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia organ stwierdził, że niezbędność realizacji przedsięwzięcia potwierdzała decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] stycznia 1964r. znak [...] wydana przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury w L. W związku z rozważaniami organu, za niezasadny został uznany zarzut zawarty w piśmie wnioskodawców z dnia 11 października 2016r., a organ stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, iż art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958r. został naruszony.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy wywłaszczeniowej ubiegający się o wywłaszczenie, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zobowiązany był do wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia winien zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę zamiany lub umowę nabycia nieruchomości za cenę ustaloną według zasad odszkodowania przewidzianych w tejże ustawie. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. W aktach archiwalnych niniejszej sprawy nie zachowała się oferta sporządzona na podstawie art. 6 ust. 1 ww. ustawy wywłaszczeniowej - skierowana do W. A., choć na podstawie owych akt stwierdzono, że oferta ta była dawnej właścicielce przedstawiona.

Ponadto organ wskazał, że z akt archiwalnych wynika, że oferta była W. A. znana, jednak nie spełniała jej oczekiwań, jak również rokowania prowadzone z dawna właścicielką o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, z powodu braku jej zgody, nie dały pozytywnego rezultatu.

Zgodnie z przywołanym przez organ orzecznictwem, brak kompletnych akt archiwalnych nie pozwala stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, jak również, że z tego powodu nie można zarzucić organowi nie zbadania sprawy w sposób wszechstronny w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Jednocześnie zdaniem organu rokowania w sprawie nabycia nieruchomości były wbrew twierdzeniom skarżących przeprowadzone, a niezachowanie się dokumentu z owych rokowań nie pozwala stwierdzić o braku jego istnienia. Organ stwierdził zatem, że spełniony został wymóg art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r.

Dalej organ wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] lipca 1964r. znak [...] Fabryka [...] w L. wystąpiła do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w L. o wywłaszczenie m.in. przedmiotowej nieruchomości. O ile w ocenie organu wniosek ten nie spełniał wszystkich wymogów formalnych, o tyle na skutek pism Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w L. braki formalne zostały usunięte, co w ocenie Ministra potwierdziło, że warunki z art. 15 ww. ustawy wywłaszczeniowej również zostały spełnione. Następnym pismem z dnia [...] października 1965r. znak [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego obejmującego m.in. przedmiotową nieruchomość, wskazując jednocześnie miejsce i termin rozprawy.

Zatem w ocenie organu wymogi art. 16 ust. 1 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej zostały dopełnione, bowiem w zawiadomieniu wskazano powierzchnię nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia, właściciela nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej, a także podmiot wnioskujący o wywłaszczenie. Dalej organ nadzoru uznał, że orzeczenie z dnia [...] grudnia 1965r. znak [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktycznie i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone wart. 22 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r.

Natomiast decyzją z dnia [...] sierpnia 1966r. znak [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania W. A., utrzymała w mocy ww. orzeczenie z dnia [...] grudnia 1965r. znak [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, iż w przedmiotowej sprawie nie można uznać, aby decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1966r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1965r., w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono również, aby badane rozstrzygnięcia, naruszały pozostałe przesłanki art. 156 § 1 K.p.a. W związku z tym organ uznał, iż nie ma podstaw do stwierdzenia ich nieważności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: I. S., T. D., J. G., K. S., A. B., A. K., M. L., M. L., A. D., B. P., E. J., J. A., B. N., H. A., T. A. i W. A. zarzucając jej:

1/ błędną interpretację przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości tj.: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 1 przez przyjęcie, że dyspozycja tych przepisów została wypełniona, a w konsekwencji została spełniona również materialno-prawna przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia, podczas gdy: przepis art. 3 ust. 1 ustawy został naruszony bowiem cel wywłaszczenia nie mógł być realizowany na nieruchomości, gdyż plan zagospodarowania, którego brak jest w aktach nie wiadomo czy przewidywał, iż grunt ten na datę wydania decyzji wywłaszczeniowej jest przeznaczony pod urządzenie placów składowych; przepis art. 6 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy nie został wypełniony, gdyż oferta dobrowolnego wykupu nieruchomości nie została wystosowana do właściciela, prawidłowe rokowania nie były prowadzone, zatem, do wszczęcia procedury wywłaszczeniowej nie powinno dojść, 2/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem organ nadzorczy wyjaśniał stan faktyczny w oparciu o domniemania (uznając że istnieją wszystkie dokumenty pozwalające stwierdzić brak naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, że oferta została złożona i rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości były prowadzone), z pominięciem słusznego interesu obywateli oraz dokonał w sposób błędny i wybiórczy oceny działań organu wywłaszczeniowego, a co za tym idzie nie dokonał wszechstronnej oceny legalności zaskarżonych decyzji w świetle zebranego materiału dowodowego.

Wskazano, iż z decyzji wywłaszczeniowej nie wynika podstawa prawna jej przejęcia, bowiem nie powołano w niej art. 3 ww. ustawy wywłaszczeniowej z 1958r., a brak ten powoduje, że decyzja naruszyła prawo w stopniu rażącym. Nadto podkreślono, że organ oceniając decyzje wywłaszczeniowe nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do podnoszonej przez skarżących kwestii żądania przez właścicielkę zamiennej działki budowlanej. W konsekwencji błędnie ocenił, że w postępowaniu nie doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów ustawy wywłaszczeniowej, a tym samym błędnie przyjął, że badane rozstrzygnięcia nie naruszyły przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., co mogłoby skutkować stwierdzeniem ich nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając powyższą skargę wskazał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie, bowiem zasadnie uznano w postępowaniu administracyjnym, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje nie naruszają prawa w stopniu rażącym. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał jako podstawę prawną przedmiotowej sprawy ustawę wywłaszczeniową z 1958r. i podkreślił, iż celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było urządzenie placów składowych produkcji wyrobów gotowych w Fabryce [...] w L. Powyższe w ocenie Sądu I instancji znajduje swoje odzwierciedlenie zarówno we wniosku wywłaszczeniowym jak i w dołączonych do niego dokumentach.

Ponadto przyznając słuszność organowi odwoławczemu Sąd I instancji wskazał, że w czasie kiedy dokonano wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947r. o planowej gospodarce narodowej (Dz.U. z 1947r. Nr 64, poz. 373), zgodnie z którym każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Nabycie zatem nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego następowało wywłaszczenie. Dokonując analizy uzasadnienia wniosku wywłaszczeniowego Sąd I instancji wskazał, że cel wywłaszczenia był objęty zatwierdzonym planem gospodarczym na lata 1964-65, a ponadto przedmiotowa nieruchomość konieczna była do realizacji zadania inwestycyjnego ujętego w Narodowym Planie Gospodarczym na 1965r. w ramach inwestycji centralnych.

Ponadto o tym, że nieruchomość była niezbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej świadczy także decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] stycznia 1964r. znak [...] wydana przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury. Przy czym odnosząc się do tej decyzji Sąd I instancji wskazał, że na gruncie rozpoznawanej sprawy stanowi ona jeden z dowodów na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanki określonej w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi dotyczących tego, czy decyzja lokalizacyjna w zakresie podstaw jej wykonania okoliczności była ostateczna, Sąd wskazał, że nie jest ona przedmiotem kontroli w przedmiotowej sprawie.

Sąd I instancji mając na uwadze powyższe rozważania uznał za niezasadny zarzut zawarty w piśmie z dnia 11 października 2016r. mówiący, że przepisy ustawy wywłaszczeniowej nie zostały wypełnione. Również fakt nieumieszczenia w sentencji kontrolowanego orzeczenia z dnia [...] grudnia 1965r. art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa, bowiem z jego uzasadnienia wynika wprost, że przepis ten stanowił podstawę jego wydania. Potwierdza to także sentencja rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutu naruszenia art. art. 6 ust. 1 ustawy ww. ustawy wywłaszczeniowej Sąd uznał, że podnoszone przez stronę zarzuty nie świadczą o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. Tym samym wszelkie dywagacje tyczące treści tej decyzji Sąd uznał za hipotetyczne. Reasumując Sąd I instancji stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, jako naruszającej art. 6 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem rokowania przeprowadzał podmiot ubiegający się o wywłaszczenie, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego - a zatem nie organ administracji.

Sąd podkreślił, że wbrew stanowisku skarżących, brak jest przepisów, które nakazywałyby organowi prowadzącemu postępowanie wywłaszczeniowe żądać przedłożenia ofert jakie zostały przez ubiegającego się o wywłaszczenie przesłane do właścicieli nieruchomości. Powołując się na art. 15 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy Sąd uznał także, za właściwe stanowisko organu, iż ostatecznie wniosek o wywłaszczenie spełniał warunki tego przepisu, a z akt sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie ostatecznie doszło do wszczęcia postępowania, co w ocenie Sądu pośrednio wskazuje, że doszło do wykonania żądań organu w zakresie usunięcia braków formalnych wniosku.

Tym samym brak było podstaw do uznania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 15 tejże ustawy. Sąd stwierdził, że wymogi określone w art. 16 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, dotyczące zawiadomienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania, również zostały spełnione. Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 1 ww. ustawy, po przeprowadzeniu rozprawy organ wydawał orzeczenie, w którym orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. W ocenie Sądu kwestionowane orzeczenie spełnia także wymagania określone w art. 22 ust. 1 ww. ustawy bowiem zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, wymienia osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania, a nadto zawiera szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, a także pouczenie o środkach odwoławczych.

Badając poprawność oceny decyzji z dnia [...] sierpnia 1966r. Sąd I instancji uznał, iż Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo stwierdził, że kontrolowane decyzje zostały wydane zgodnie z prawem, a zatem nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia ich nieważności z art. 156 § 1 K.p.a.

Konkludując Sąd I instancji nie stwierdził także, by doszło przy rozpoznaniu niniejszej sprawy do naruszenia przez organ nadzoru art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz wskazał, że w toku postępowania organ podjął szereg działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W ocenie Sądu nie można było zarzucić organom, by stanowisko swe sformułowały z naruszeniem art. 11 K.p.a. Sporządzone uzasadnienia i rozstrzygnięcia spełniają zaś wymogi wynikające z art. 107 § 3 K.p.a. Brak podzielenia argumentacji przedstawionej w odwołaniu przez organ nie jest zaś tożsame z błędnym rozstrzygnięciem sprawy.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, skarżący zarzucili:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj. art. 151 w związku z art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga powinna być uwzględniona, gdyż Sąd niewłaściwie skontrolował działania organów administracyjnych w sprawie i niezasadnie oddalił skargę w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.), bowiem poprzez wydanie zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w szczególności polegające na wydaniu decyzji nie znajdującej żadnego oparcia w zebranym materiale dowodowym, tj. w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Błędnie i wbrew obowiązującym wówczas przepisom ustawy organ wywiódł, że istniał plan zagospodarowania przestrzennego, który zezwalał dla obszaru objętego wywłaszczeniem na urządzenie placów składowych produkcji wyrobów gotowych w Fabryce [...] w L., nadto błędnie założono, że prawidłowe rokowania odbyły się, co w efekcie zezwalało podmiotowi wywłaszczającemu na wszczęcie procedury wywłaszczeniowej. Sąd I instancji naruszył zatem art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a. w związku z ww. przepisami K.p.a., bowiem w ślad za organem uznał stan faktyczny za ustalony prawidłowo.
2. 2. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 i w związku z art. 15 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że istniały przesłanki do wywłaszczenia nieruchomości w przedmiotowej sprawie, mimo braku prawidłowo zatwierdzonej decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1964r.; cel wywłaszczenia nie mógł być realizowany na nieruchomości gdyż brak w aktach planu zagospodarowania, a zatem nie można skutecznie przyjąć, że na datę wydania decyzji wywłaszczeniowej grunt był przeznaczony pod urządzenie placów składowych i był niezbędny na ten cel, w konsekwencji niekompletny wniosek o wywłaszczenie uniemożliwiał wszczęcie procedury wywłaszczeniowej, a zatem Sąd I instancji winien dostrzec, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem nie zostało wykazane spełnienie warunku niezbędności wywłaszczenia tej nieruchomości dla wykonania zadania określonego w zatwierdzonym planie gospodarczym, i w związku z art. 6 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. przez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na stworzeniu jedynie domniemania/fikcji rokowań przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, Sąd I instancji niewłaściwie przyjął, że wnioskodawca wywłaszczenia przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpił do poprzedników prawnych skarżących o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy w żadnej mierze nie może prowadzić do takiego wniosku, a co za tym idzie nie powinna zostać wszczęta procedura wywłaszczeniowa, zatem Sąd I instancji winien dostrzec, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy skarżący kasacyjnie wskazali, iż Sąd I instancji niewłaściwie skontrolował działania organów administracyjnych w sprawie i z naruszeniem art. 151 w związku z art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oddalił skargę w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia, bowiem poprzez wydanie zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w następstwie ustalenia, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniał plan zagospodarowania przestrzennego, który zezwalał na urządzenie - na obszarze objętym wywłaszczeniem - placów składowych wyrobów gotowych w Fabryce [...] w L., a nadto przez ustalenie, że miały miejsce rokowania z poprzednim właścicielem nieruchomości, co w efekcie zezwalało na wszczęcie procedury wywłaszczeniowej.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy przede wszystkim wskazać, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności określonego rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.), służącej realizacji tak fundamentalnych zasad państwa prawnego jak: pewność prawa, zaufanie do państwa czy ochrona praw nabytych. Tym samym wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa winno następować tylko w okolicznościach niewątpliwych. Przyjmuje się, iż nie jest dopuszczalne przyjęcie rażącego naruszenia prawa, gdyby miało ono być oparte wyłącznie na domniemaniach, wnioskowaniach czy też przypuszczeniach. W szczególności dotyczy to oceny tego czy doszło do rażącego naruszenia prawa, w sytuacji znacznego upływu czasu od podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Przy czym przy dokonywaniu tej oceny nie jest możliwe proste transponowanie aktualnie przyjmowanych standardów legalności działań administracji publiczne, do decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, innej kulturze prawnej i organizacyjnej. Dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat od wydania kwestionowanej decyzji, rodzi możliwość zarzucania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym – w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji (vide: wyrok TK z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13, Dz.U. poz. 702).

W powyższym kontekście winny być oceniane braki w aktach sprawy archiwalnych dokumentów odnoszących się do dokonanego wywłaszczenia. Jeżeli chodzi o zarzut braku w aktach sprawy zatwierdzonego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wywłaszczeniem, opracowanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o planowaniu przestrzennym, to trafnie wskazał Sąd I instancji, iż w aktach sprawy znajduje się decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] stycznia 1964r., a więc rozstrzygnięcie indywidualne, które winno bazować na ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe pozwala uznać, iż w badanej sprawie dokonano weryfikacji decyzji wywłaszczeniowej w oparciu o dostępne aktualnie dokumenty, a owa decyzja o lokalizacji szczegółowej stanowi dostateczne źródło wiedzy na temat niezbędności wywłaszczonej nieruchomości na cele użyteczności publicznej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r.

Ponadto Sąd I instancji trafnie przywołał i ocenił znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, z których wynika, iż cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości był objęty zatwierdzonym planem gospodarczym na lata 1964-1965, a przedmiotowa nieruchomość była niezbędna dla realizacji zdania inwestycyjnego nr [...], ujętego w Narodowym Planie Gospodarczym na 1965r. i stanowiła inwestycję centralną, a więc o najwyższym priorytecie. Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, iż pozyskanie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w związku z jej niezbędnością dla realizacji inwestycji użyteczności publicznej zaprojektowanej w zgodzie z przepisami dekretu z dnia 1 października 1947r. o planowej gospodarce narodowej (Dz.U. nr 64, poz. 373 ze zm.). Dla możliwości przyjęcia powyższej konkluzji nie było konieczne odnalezienie planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego terenu, poprzedzającego wydanie decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] stycznia 1964r.

Ponadto wypada dostrzec, iż brak możliwości odnalezienia określonych dokumentów po kilkudziesięciu latach od ich wytworzenia nie może być identyfikowany z sytuacją braku tych dokumentów w czasie trwania zasadniczego postępowania. Tym samym występujące aktualnie braki w dokumentacji archiwalnej, w świetle zasady domniemania legalności decyzji administracyjnej nie mogą być oceniane jako prowadzące do rażącego naruszenia prawa i tym samym stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 3 września 2010 sygn. akt I OSK 1534/09; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 sygn. akt I OSK 1489/12, wyrok NSA z dnia 29 września 2017r. sygn. akt. I OSK 2942/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Identycznie wypada ocenić zarzuty kasacyjne tyczące ustalenia, że w badanej sprawie przeprowadzono rokowania z poprzednim właścicielem nieruchomości. Brak w aktach archiwalnych dokumentu stanowiącego odrzuconą przez poprzedniego właściciela ofertę dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, nie stanowił dostatecznego dowodu na brak rokowań co do warunków nabycia nieruchomości, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. Sąd I instancji trafnie w tym zakresie dostrzegł, iż zarówno korespondencja prowadzona przez poprzednią właścicielkę z organem, jak i treść wniosku o dokonanie wywłaszczenia jednoznacznie wskazują na przedstawienie przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie oferty nabycia przedmiotowej nieruchomości, która dla ówczesnej właścicielki okazała się niesatysfakcjonująca. Powyższej konkluzji nie dyskredytuje nieuzupełnienie wniosku o wywłaszczenie w zakresie dokumentu z wynikami przeprowadzonych rokowań.

Zasadnie wskazano w zaskarżonym wyroku, iż przepis art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. nakładał na podmiot wnioskujący o wywłaszczenie jedynie obowiązek wskazania wyników rokowań z wymienieniem ceny żądanej przez właściciela i oferowanej przez wnioskodawcę albo wskazania na istnienie przeszkód do prowadzenia rokowań. Tym samym nałożenie na ów podmiot obowiązku przedłożenia dokumentu z wynikami rokowań nie znajdowało podstawy w prawie ówcześnie obowiązującym i nie może być postrzegane jako dowód na brak przeprowadzenia rokowań.

Przywoływany w powyższym kontekście zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. także nie może być uznany za zasadny bowiem wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Przytoczone powyżej okoliczności sprawy wyraźnie wskazują, iż brak jest niejasności co do podstawy wyrokowania, natomiast ewentualna wadliwość zaprezentowanej przez Sąd I instancji motywacji nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a., co na gruncie wymagań określonych przez przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. bezzasadnym czyni zarzut naruszenia tegoż przepisu.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wypada na wstępie wskazać, iż nieuwzględnienie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania petryfikuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala aktualnie przyjąć innych okoliczności za podstawę wyrokowania niż te wskazane przez Sąd I instancji. Powyższe implikuje ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego, nakazując uznać je za bezzasadne. Wyjaśniając powyższe stanowisko trzeba wskazać, iż podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie strony skarżącej kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005r. sygn. akt II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005r. sygn. akt OSK 539/04; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1026/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 3 do art. 174). Badana skarga kasacyjna mimo, że zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 i w związku z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez błędną wykładnię, to nie wskazuje w ogóle jakie błędny interpretacyjne popełnił Sąd I instancji dekodując treść powyższych przepisów.

Tak sformułowany zarzut kasacyjny generalnie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku, bowiem ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie jest możliwe aby Naczelny Sąd Administracyjny we własnym zakresie konkretyzował zarzuty skargi kasacyjnej, uściślał bądź w inny sposób je korygował. Do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane (vide: wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1592/17; wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15 www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Druga formą naruszenia prawa materialnego jest niewłaściwe jego zastosowanie, które polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (vide: postanowienie SN z dnia 15 października 2001r. sygn. akt I CKN 102/99, LexPolonica nr 383196). Uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2005r. sygn. akt I FSK 107/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadto nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie, bowiem błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2014r. sygn. akt I OSK 1119/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W badanej skardze kasacyjnej zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 3 pkt 1, a także w związku z art. 6 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak już wyżej wskazano z niepodważonego stanu faktycznego sprawy wnika, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w związku z jej niezbędnością dla wykonania zadania określonego w zatwierdzonym planie gospodarczym na lata 1964-1965, a samo wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego zostało poprzedzone wystąpieniem przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie o dobrowolne odstąpienie przedmiotowej nieruchomości, na co ówczesna właścicielka nie wyraziła zgody. Powyższe ustalenia jednoznacznie wskazują, iż dokonane wywłaszczenie odpowiadało treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a samo wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego poprzedzały rokowania, o których stanowi art. 6 ust. 1 ww. ustawy.

Brak jest zatem podstaw do kwestionowania subsumpcji dokonanej w okolicznościach niniejszej sprawy. Tym samym za bezzasadny uznać wypada zarzut naruszenia ww. przepisów prawa materialnego zarówno przez błędną wykładnię, jak i przez niewłaściwe ich zastosowanie.

Na marginesie wypada dostrzec, iż postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, poprzez odwołanie się dla ich uzasadnienia do braków w aktach sprawy określonych dokumentów, wiążą owe zarzuty przede wszystkim z wadliwie dokonanymi ustaleniami faktycznymi sprawy. Sformułowane w taki sposób zarzuty naruszenia prawa materialnego są oczywiście wadliwe, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004r. sygn. akt FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009r. sygn. akt II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.