Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2564/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r. sygn. I SA/Wa 2084/18 oddalił skargę J.G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 22 sierpnia 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J.G., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 14 czerwca 2018 r., nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia 20 października 2014 r., nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. N. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości O., województwo s.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 4 maja 2011 r. na wniosek strony zawiesił postępowanie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu postanowienia organ pouczył stronę o treści art. 98 § 2 K.p.a. zgodnie, z którym, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Postanowienie zostało wysłane listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na adres pełnomocnika J.G., tj. B.L., wskazany w aktach sprawy.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia 20 października 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z,N, nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie niezłożeniem w ustawowym terminie wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem Wojewody [...] z dnia 4 maja 2011 r. Od tej decyzji strona nie złożyła odwołania w ustawowym terminie, w związku z czym decyzja organu I instancji stała się ostateczna.

Pismem z dnia 19 grudnia 2017 r. J.G. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia 20 października 2014 r. Do pisma dołączono odwołanie od przedmiotowej decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 27 lutego 2018 r. odmówił przywrócenia wnioskowanego terminu.

Ponadto Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 31 stycznia 2018 r. odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego na wniosek strony postępowania administracyjnego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. J.G. złożyła zażalenie na to postanowienie Wojewody [...], a po jego rozpatrzeniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 28 marca 2018 r. utrzymał w mocy to postanowienie Wojewody [...].

Pismem z dnia 19 grudnia 2017 r. pełnomocnik strony doprecyzował kolejny wniosek J.G. z dnia 22 listopada 2017 r. i zwrócił się do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia 20 października 2014 r. umarzającą postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w oparciu o przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Pełnomocnik strony poinformował o odnalezieniu dokumentów i o tym, że dostarczy je po wznowieniu postępowania. Pismem z dnia 12 kwietnia 2018 r. J.G. poinformowała o wycofaniu udzielonego pełnomocnictwa oraz o udzieleniu pełnomocnictwa innemu pełnomocnikowi, który jednak poinformował pismem z dnia 17 kwietnia 2018 r., że pełnomocnictwa nie przyjmuje.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 16 maja 2018 r., nr [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia 20 października 2014 r. z uwagi na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Następnie decyzją z dnia 14 czerwca 2018 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia 20 października 2014 r. umarzającej postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, J.G. wniosła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że odwołanie nie może zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestie rekompensat za "mienie zabużańskie" reguluje obecnie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Na podstawie art. 9 tej ustawy organem wyższego stopnia w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez obywateli polskich na terenach niewchodzących obecnie w skład Rzeczypospolitej Polskiej jest minister właściwy do spraw administracji publicznej.

Organ II instancji przywołał treść art. 16 oraz art. 145 § 1 oraz 149 § 2 K.p.a. i dokładnie wyjaśnił tryb i zasady oraz procedurę wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną.

Następnie organ II instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 22 listopad 2017 r. powołano podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. zgodnie, z którym:,,w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji organ wojewódzki słusznie odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia 20 października 2014 r. umarzającej postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W aktach niniejszej sprawy znajduje się bowiem pełnomocnictwo z dnia 8 listopada 2005 r. J.G., która upoważniła córkę B.L. do reprezentowania jej w niniejszej sprawie. Decyzja Wojewody [...] z dnia 20 października 2014 r. została wysłana na adres pełnomocnika B.L., wskazany w aktach sprawy.

Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej tę decyzję wynika, że przesyłka była dwukrotnie awizowana, zatem doręczenie decyzji Wojewody [...] z dnia 20 października 2014 r. nastąpiło w dniu 6 listopada 2014 r. w trybie art. 44 § 4 K.p.a., czyli w trybie tzw. doręczenia zastępczego.

W tej sytuacji organ II instancji uznał, że skarżąca brała udział w postępowaniu, gdyż była skutecznie reprezentowana przez pełnomocnika, czyli córkę B.L..

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 sierpnia 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J.G.

Sąd I instancji powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd wskazał, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.. Zgodnie z jego treścią w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanki wznowienia postępowania są określone w sposób enumeratywny w art. 145 § 1, art. 145a i 145b K.p.a. i mają charakter obligatoryjny. Z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a. wykładnia tych przesłanek nie może mieć charakteru rozszerzającego. Celem postępowania wznowieniowego jest w pierwszej kolejności stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, a dopiero w przypadku pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny, przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają w dwóch fazach.

Pierwsza faza - pozaprocesowa - kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W drugiej fazie postępowania organ administracji ma obowiązek przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 149 § 2 K.p.a.. Zgodnie z treścią art. 151 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydaje decyzję, w której: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W rozpatrywanej sprawie organ wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia 20 października 2014 r., ponieważ we wniosku o wznowienie postępowania skarżąca powołała ustawową przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Po wznowieniu postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, ponieważ stwierdził brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a..

Skarżąca kwestionuje tę decyzję, ponieważ uważa, że z przyczyn rodzinnych i materialnych nie mogła osobiście brać udziału we wszczętym na jej wniosek postępowaniu, a ustanowiony przez nią pełnomocnik (córka) z przyczyn od niej niezależnych (częste wyjazdy i zepsuta skrzynka pocztowa) nie mógł odebrać wysyłanych na adres pełnomocnika awiz pocztowych, co spowodowało nieskorzystanie przez skarżącą w ustawowym terminie z możliwości zaskarżenia decyzji Wojewody [...] z dnia 20 października 2014 r.

W ocenie sądu I instancji z takim stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić. Jak wynika z akt sprawy, na wniosek skarżącej z dnia 14 lipca 2005 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez matkę skarżącej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Także na wniosek skarżącej z dnia 19 kwietnia 2011 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 4 maja 2011 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie. W treści tego postanowienia znajduje się odpowiednie pouczenie o treści art. 98 § 2 K.p.a.

W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo skarżącej z dnia 8 listopada 2005 r. upoważniające córkę do reprezentowania skarżącej w sprawie rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W pełnomocnictwie tym podany także został adres zamieszkania córki w G. Zgodnie z treścią art. 40 § 1 i § 2 zd. 1 K.p.a. pisma w postępowaniu administracyjnym doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Pełnomocnik skarżącej nie informował organu o zmianie adresu zamieszkania. Oznacza to, że organ prawidłowo wysłał decyzję z dnia 20 października 2014 r. na adres pełnomocnika podany w pełnomocnictwie. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej tę decyzję wynika, że przesyłka była prawidłowo dwukrotnie awizowana, zatem organ zasadnie uznał, że doręczenie decyzji Wojewody [...] z dnia 20 października 2014 r. nastąpiło w dniu 6 listopada 2014 r. w trybie tzw. doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 K.p.a.).

Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych albo nie mogła w nich brać udziału z powodów przez nią niezawinionych. Przez brak udziału strony rozumie się również brak udziału wyznaczonego przez nią pełnomocnika. Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.. Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Organ nie pominął najpierw skarżącej, a potem jej pełnomocnika w prowadzonym postępowaniu. Fakt niepowiadomienia przez pełnomocnika o zmianie adresu oraz ewentualne kłopoty z odbiorem awiz pocztowych wynikłe, jak twierdzi skarżąca, ze złego stanu skrzynki na listy, nie stanowią podstawy do uznania, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J.G., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") - zarzuciła mu naruszenie:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 98 § 2 K.p.a. przez zastosowanie, przez nieuchylenie decyzji o niezasadnym umorzeniu zawieszonego postępowania;
2. 2) art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez niezastosowanie;
3. 3) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przez niezastosowanie, przez nierozpoznanie istoty sprawy, w ten sposób, że sąd nie zbadał w zaskarżonym wyroku, czy zaskarżona decyzja naruszyła art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzającej go zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z 14 czerwca 2018 r., [...], jak i decyzji Wojewody [...] z dnia 20 października 2014 r., znak: [...] umarzającej postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez matkę Skarżącej, Z.N., nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w O., województwo s.
2. 2) zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, czy art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. rozumiany w ten sposób, że to na stronę przerzuca obowiązek udowodnienia, że nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy z powodu dwukrotnego nieotrzymania awiza z powodu uszkodzenia skrzynki pocztowej, oraz rozumiany w ten sposób, że nie uznaje, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy z powodu dwukrotnego nieotrzymania awiza z powodu uszkodzenia skrzynki pocztowej, jest zgodny z art. 2 i 45 Konstytucji RP;
3. 3) zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, czy art. 98 § 2 K.p.a. rozumiany w ten sposób, że nie można przywrócić terminu określonego w tym przepisie, jest zgodny z art. 2 i 45 Konstytucji RP;
4. 4) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów sądowych za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, powiększonych o 17 zł opłaty skarbowej, wg norm przepisanych.

Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie od J.G. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Na wstępie zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie została wskazana w sposób wyraźny żadna z powyższych podstaw kasacyjnych.

Co więcej skarżący kasacyjnie jest zobowiązany wskazać konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).

Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Otóż w przedmiotowej sprawie skarżący powoływał się m.in. na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Tymczasem przepis ten dzieli się jeszcze na niższe jednostki redakcyjne – litery, które zawierają określenie wad powodujących uchylenie aktu administracyjnego przez sąd administracyjny i umożliwiając wskazanie podstaw wyrokowania. Zatem nie strona skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała, którą z tych podstaw miał naruszyć Sąd I instancji: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Co więcej nie uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, gdyż Sąd I instancji nie stosował tego przepisu (podstawą wyrokowania był art.151 P.p.s.a.) i tym samym nie mógł go w ten sposób naruszyć. Nawet przyjmując, że skarżący kasacyjnie omyłkowo sformułował ten zarzut i chodziło o jego niezastosowanie, tak jak to podniesiono w kolejnym zarzucie, to należało w skardze kasacyjnej wyraźnie wskazać właściwy przepis mający stanowić podstawę rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany. Zarzut w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie.

Przypomnieć należy, że obie wskazane w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. podstawy kasacyjne przewidują dwie postacie naruszenia, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przepisów. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Dodatkowo w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Niestety ani w zarzutach skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie zostało wyraźnie wskazane czy odnoszą się one do błędnej wykładni, czy też do niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie może jedynie się domyślać czy stronie skarżącej kasacyjnie chodziło o błędną wykładnię, czy też o niewłaściwe zastosowanie przepisów, co jednak nie jest jego rolą, lecz zadaniem spoczywającym na pełnomocniku.

Niezastosowanie przepisu przez sąd w procesie kontroli może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym i prawnym istniały podstawy do jego zastosowania. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości, został prawidłowo ustalony przez organy administracyjne i nie był kwestionowany przez skarżącego kasacyjnie. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 4 maja 2011 r. na wniosek strony zawiesił postępowanie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej pouczając stronę o treści art. 98 § 2 K.p.a. Ponieważ o okresie trzech lat od zawieszenia postępowania strona nie wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania Wojewoda [...] decyzją z dnia 20 października 2014 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z.N. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Od tej decyzji strona nie złożyła odwołania w ustawowym terminie, co skutkowało tym, że wspomniana decyzja o umorzeniu postępowania stała się ostateczna. I ta decyzja w związku z wnioskiem J.G. z dnia 22 listopada 2017 r. stała się przedmiotem postępowania nadzwyczajnego o wznowienie postępowania, które zostało wszczęte przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia 16 maja 2018 r., nr [...] z uwagi na podniesioną we wniosku przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Tym samym w toku prowadzonego postępowania nadzwyczajnego o wznowienie postępowania organy administracyjne badają w pierwszej kolejności, czy zachodzą przesłanki wznowieniowe, a nie podstawy i prawidłowość wydania decyzji ostatecznej z 20 października 2014 r. nr [...] Nie jest to bowiem trzecia instancja administracyjna w trybie zwykłym, lecz weryfikacja decyzji w trybie nadzwyczajnym. Stąd też oczywiście bezzasadny w niniejszym postępowaniu jest zarzut naruszenia art. 98 § 2 K.p.a. w kontekście badania zasadności lub niezasadności umorzenia zawieszonego postepowania.

Już Sąd I instancji poprawnie zwracał uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepis ten nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie dotyczącej wznowienia postępowania administracyjnego. Nie stosując i nie mogąc stosować tego przepisu, organy ani Sąd I instancji nie mogły go naruszyć. Ubocznie tylko zauważyć należy, że treść art. 98 § 2 K.p.a. zgodnie, z którą "jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane" – jest jasna, a zatem clara non sunt interpretanda.

Nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W toku wszczętego postępowania organy administracyjne badały tę przesłankę wznowieniową dokonując prawidłowej oceny, że nie miała ona miejsca. Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że J.G. była stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z 20 października 2014 r. nr [...], a w jego toku udzieliła pełnomocnictwa swojej córce B.L., aby ją reprezentowała. Pełnomocnictwo to nie zostało odwołane przed zakończeniem postępowania i wydaniem ostatecznej decyzji. Okoliczności te nie są kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie, a wręcz zostały przez nią potwierdzone. Wskazana wyżej decyzja ostateczna została prawidłowo zaadresowana i doręczona na adres pełnomocniczki – B.L. Jak prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych albo nie mogła w nich brać udziału z powodów przez nią niezawinionych.

Przez brak udziału strony rozumie się również brak udziału wyznaczonego przez nią pełnomocnika. Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Organ nie pominął skarżącej, a przede wszystkim jej pełnomocnika w weryfikowanym postępowaniu. Fakt częstych wyjazdów pełnomocnika oraz ewentualne kłopoty z odbiorem awiz pocztowych wynikłe, jak twierdzi skarżąca, z uszkodzenia skrzynki pocztowej na listy, czy też fakt nieremontowania klatki schodowej, a nawet jej pożaru, nie stanowią podstawy do uznania, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W toku badania tej przesłanki nie podlega badaniu prawidłowość doręczenia przesyłki zawierającej akt administracyjny, lecz wyłącznie okoliczność czy wnioskodawczyni była stroną postępowania, była zawiadamiana (lub jej pełnomocnik) o czynnościach w jego toku oraz skierowano do niej lub jej pełnomocnika decyzję kończącą sprawę w danej instancji.

Jak wskazuje sam pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, przytoczone przez niego okoliczności faktyczne mogłyby ewentualnie być rozważane w kontekście zachowania terminu do wniesienia środka zaskarżenia bądź instytucji przewrócenia terminu, lecz nie przesłanki braku udziału w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy. Dodać jedynie należy, że to mocodawca ponosi skutki wynikające z wyboru osób, którymi się posługuje jako pełnomocnikami oraz ich działań lub zaniechań.

Wreszcie bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Do naruszenia art.134 § 1 P.p.s.a. mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części. W szczególności poprzez wykazanie na czym polegało owo naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Fakt, że Sąd I instancji oddalił skargę nie oznacza, że uchybił temu przepisowi. Po pierwsze powtórzyć należy, że podlegające kontroli sądowej postępowanie administracyjne dotyczyło wznowienia postępowania wszczętego przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia 16 maja 2018 r., nr [...] wyłącznie na podstawie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jak podniósł organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek skarżącej o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. był przedmiotem odrębnej sprawy, w której Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania.

Zaznaczyć należy, że tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania i może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Po drugie to na składającym wniosek o wznowienie postępowania już na etapie wstępnym ciąży obowiązek wykazania podstawy wznowienia (nie tylko jej formalnego wskazania, ale także wskazania okoliczności odpowiadających przyczynie wznowienia postępowania). Pomimo powoływania się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a więc m.in. na nowe dowody istniejące w dacie wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, to nawet w skardze kasacyjnej skarżąca nie wskazała o jakie nowe dokumenty chodzi. Po trzecie wreszcie mając na uwadze treść rozstrzygnięcia ostatecznej decyzji z 20 października 2014 r. owe nowe dowody musiałyby się odnosić do kwestii umorzenia postępowania.

Odnośnie do wniosku o skierowanie pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi we wnioskowanych w skardze kasacyjnej zakresach. Z przepisu art. 193 Konstytucji RP wynika jednoznacznie, że jednym z warunków koniecznych do wystąpienia z takim pytaniem jest powstanie – w ocenie składu orzekającego w danej sprawie – wątpliwości co do konstytucyjności kwestionowanych przepisów oraz od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Wynika z tego, że kwestię wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym pozostawiono uznaniu sądu administracyjnego. Nie jest on w tej kwestii związany żądaniem stron postępowania. Nie musi więc kierować takiego pytania do Trybunału, jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy są zgodne z Konstytucją, albo od odpowiedzi na które nie zależy rozstrzygnięcie konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej.

W konsekwencji skład orzekający w niniejszej sprawie, mając w szczególności na uwadze wyżej poczynione rozważania, nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi we wnioskowanych przez stronę skarżącą zakresach.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Pomimo oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł skutkować ich przyznaniem, albowiem strona nie poniosła kosztów podlegających zwrotowi. Zgodnie z art. 204 p.p.s.a., zwrotowi podlegają niezbędne koszty postępowania kasacyjnego. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego zalicza się jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określonych w odrębnych przepisach (art. 205 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), wynagrodzenie przysługuje radcy prawnemu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Odpowiedź na skargę kasacyjną, zgodnie z art. 179 p.p.s.a., może być wniesiona w terminie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej.

Wprawdzie odpowiedź na skargę nosi datę 3 września 2019 r., to jednak została ona nadana za pośrednictwem poczty w dniu 4 września 2019 r. i dlatego nie może zostać zakwalifikowana jako wniesiona w terminie, wobec czego za jej sporządzenie nie przysługuje wynagrodzenie.