Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2565/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 847/11, uwzględnił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Zarządu Powiatu C. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], w przedmiocie spraw dyrektorów szkół i stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną uchwałą Zarząd Powiatu C., na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 5c w związku z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), po zasięgnięciu opinii Śląskiego Kuratora Oświaty, odwołał z dniem [...] lutego 2011 r. D. W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w S. Wojewoda Śląski w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały, jako sprzecznej z art. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała nie wskazuje w swej treści przyczyny odwołania Dyrektora, co zdaniem skarżącego stanowi uchybienie dyskwalifikujące ten akt.

Organ nadzoru wskazał, że przesłanki przyjętej przez Zarząd Powiatu C. uchwały znane są z jej uzasadnienia, które nie stanowi jej elementu. Z jego treści wynika, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem w przedmiotowej sprawie było opuszczenie przez D. W. stanowiska pracy bez usprawiedliwienia, gdyż nie wystąpiła ona do przełożonego o urlop lub inną formę usprawiedliwienia planowanej nieobecności w pracy, oraz próba usprawiedliwienia zaplanowanej wcześniej nieobecności zwolnieniem lekarskim. Skarżący nie podzielił stanowiska Zarządu, że wskazane powody umożliwiły zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy.

Następnie Wojewoda wskazał, że dokumentacja będąca w jego posiadaniu dowodzi, że podstawą podjęcia kwestionowanej uchwały był fakt, że w dniu [...] stycznia 2011 r. D. W. niewłaściwie wykorzystała zwolnienie lekarskie. Tymczasem w dniu [...] lutego 2011r., w której to dacie została podjęta przedmiotowa uchwała, Zarząd nie mógł mieć wiedzy o właściwym bądź niewłaściwym wykorzystaniu tego zwolnienia. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], Starosta Powiatu C. został bowiem poinformowany przez Zastępcę Dyrektora ZUS-u Oddział w Bielsku-Białej, że prowadzone jest postępowanie wyjaśniające prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez D. W., o wynikach którego Starosta zostanie powiadomiony w terminie późniejszym. Poza sporem pozostaje zatem okoliczność, że w dniu [...] lutego 2011 r. D. W. była nieobecna w pracy z powodu czasowej niezdolności do pracy, co poświadczał druk ZUS ZLA Nr [...].

W opinii skarżącego, ze względu na dotkliwe konsekwencje, jakie pociąga za sobą stosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, przepis ten należy traktować bardzo rygorystycznie, wymagając od organu administracji publicznej szczegółowego uzasadnienia swojego działania, popartego wskazaniem naruszonych przepisów prawa oraz wykazaniem związków przyczynowo-skutkowych między uchybieniami dyrektora Zespołu Szkół, a dalszym funkcjonowaniem tego Zespołu. Uchybienia winny być tego rodzaju, że dalsze sprawowanie funkcji nie jest możliwe i wymaga natychmiastowego usunięcia go ze stanowiska. Zdaniem skarżącego, ze względu na wskazane nieprawidłowości, konieczne jest stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały Zarządu Powiatu C. Natomiast upływ 30-dniowego terminu, określonego w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, uniemożliwił organowi nadzoru wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność kwestionowanej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu C. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż D. W. zaplanowała urlop, który miał się rozpocząć w dniu [...] stycznia 2011 r. W tym też dniu oraz w dniach od [...] lutego 2011 r. do [...] lutego 2011 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim, które zostało wykorzystane w niewłaściwy sposób. Wbrew twierdzeniu Wojewody w dacie podjęcia uchwały Zarząd posiadał wiedzę o niewłaściwym wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego. D. W. w rozmowie z Sekretarzem Powiatu C. potwierdziła bowiem swój wylot do Egiptu w czasie zwolnienia lekarskiego w dniu [...] stycznia 2011 r. Pismo z ZUS potwierdziło z kolei już posiadane przez Zarząd informacje na temat niewłaściwego wykorzystania zwolnienia lekarskiego w tym dniu oraz w okresie od [...] lutego do [...] lutego 2011 r., w którym wyżej wymieniona uczestniczyła w posiedzeniach komisji Rady Miejskiej S. Wskazano, że naganne zachowanie D. W. potwierdziło także postępowanie podległych jej pracowników w kwestii obecności dyrektora w pracy w dniu [...] stycznia 2011 r. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego organ podkreślił, iż ustalenie przez pracodawcę, że doszło do wykorzystania zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego przeznaczeniem, może być uznane za naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych i stanowić uzasadnioną przyczynę rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia, jeżeli pracownikowi można przypisać winę co najmniej w postaci rażącego niedbalstwa.

Zaznaczono przy tym, że o zwolnieniu decyduje jednostkowy czyn, a nie przebieg dotychczasowej pracy. Wskazano także, że wykonywanie innej pracy lub prowadzenie innej działalności w czasie zwolnienia lekarskiego może być kwalifikowane jako naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych wówczas, gdy pracownik swoim zachowaniem przekreśla cele zwolnienia, czyli jak najszybszy powrót do zdrowia i odzyskanie zdolności do wykonywania pracy. Takie zachowanie godzi w postawę i obowiązki nauczyciela. Ponadto za błędne uznano twierdzenie o braku wskazania w uchwale przyczyn odwołania D. W. ze stanowiska dyrektora. Zdaniem organu, przedmiotowa uchwała zawierała dołączone do niej uzasadnienie, gdyż w treści samej uchwały brak było na to miejsca.

W piśmie procesowym z dnia 5 sierpnia 2011 r. uczestniczka postępowania D. W. zarzuciła wydanie przedmiotowej uchwały z naruszeniem prawa, gdyż dowodziła podjęcia jej bez żadnego uzasadnienia, mimo że odwołanie dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty może nastąpić w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Powołała się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego. Podniosła, że dyrektorem Zespołu Szkół Ogólnokształcących w S. jest od czasu jego powstania. Przez cały ten okres nie formułowano żadnych zastrzeżeń do jej pracy. Była także wielokrotnie nagradzana za swoją pracę. Wskazała, że jest również radną Rady Miejskiej w S., która nie wyraziła zgody na rozwiązania z nią stosunku pracy bez wypowiedzenia, o co wnioskował Zarząd Powiatu C. Do pisma załączyła stanowisko Rady Miejskiej w S., Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół Ogólnokształcących w S., Rady Rodziców tej placówki oraz pismo Zarządu Oddziału ZNP w S. dotyczące jej sprawy.

Ponadto w piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2011 r. przedstawiła kopię postanowienia Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej w Bielsku-Białej z dnia [...] listopada 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie nieprawidłowości w jej leczeniu celem wykazania, że zwolnienie lekarskie wystawione na dzień [...] stycznia 2011 r. było uzasadnione, a wyjazd w tym okresie nie spowodował pogorszenia się jej stanu zdrowia. Nadto załączyła kopię wyroku Sądu Rejonowego V Wydział Pracy w Bielsku-Białej z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt [...], mocą którego przyznano jej prawo do zasiłku chorobowego za okres od dnia [...] lutego 2011 r. do dnia [...] lutego 2011 r. oraz decyzję organu rentowego z dnia [...] listopada 2011 r. przyznającą jej, w oparciu o wskazany wyrok, prawo do przedmiotowego świadczenia - celem zaprzeczenia tezie o rzekomym nieprawidłowym wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego stanowiącą przyczynę odwołania jej ze stanowiska dyrektora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę Wojewody Śląskiego za zasadną. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała, wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę, nie zawiera uzasadnienia. Tymczasem art. 38 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy zezwala na odwołanie ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Decyzja w tej materii ma charakter decyzji uznaniowej. Dlatego tak ważne jest jej uzasadnienie. Winno ono bądź znajdować się w jego treści, bądź też powinno przybrać formę załącznika i przez to stanowić jego integralną część. W tym zakresie przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko doktryny statuujące taki wymóg. Jednak w treści zaskarżonego aktu nie zaprezentowano motywów zawartego w nim rozstrzygnięcia. Powody odwołania nie przybrały również formy załącznika do uchwały, gdyż uchwała do takiego załącznika nie odsyła.

Powyższe przemawia za uznaniem, iż nie został spełniony formalny wymóg umotywowania podjętego rozstrzygnięcia. Brak w uchwale uzasadnienia nie pozwala na skontrolowanie stanowiska organu co do tego, czy rzeczywiście wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający zastosowanie owego trybu. Sąd zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się wprawdzie sporządzone na piśmie "uzasadnienie odwołania ze stanowiska dyrektora D. W." datowane na dzień [...] lutego 2011 r., to jednak nie stanowi ono załącznika do uchwały. Nie zostało ono także dołączone do protokołu z posiedzenia Zarządu z dnia [...] lutego 2011 r., na którym przedmiotowa uchwała została podjęta, ani odnotowane w tym protokole, gdyż nie wynika to z jego treści. Pismo to nie zostało także podpisane przez członków Zarządu biorących udział w podjęciu uchwały. Powyższe nie pozwala, zdaniem Sądu, na przyjęcie, że w istocie motywy odwołania dyrektora w piśmie tym wskazane są tożsame z motywami, jakimi kierował się Zarząd podejmując przedmiotowy akt.

Sąd zwrócił również uwagę, że do pisma zawierającego informacje i okoliczności odwołania skierowanego do Wojewody z dnia [...] marca 2011 r., Starosta C. załączył uchwałę wraz z protokołem bez pisemnego uzasadnienia podjęcia zaskarżonego aktu. Dopiero w późniejszym czasie pismo z dnia [...] lutego 2011 r., zawierające "uzasadnienie do odwołania", zostało Wojewodzie przesłane. Sąd wskazał także, że jako uzasadnienia uchwały nie można potraktować pisma z dnia [...] lutego 2011 r., przedstawiającego sprawę Kuratorowi do zaopiniowania. Jest to pismo sporządzone przed wydaniem zaskarżonej uchwały, a zatem z racji samej chronologii nie może odnosić się do aktu następczego. W dodatku charakter tego pisma, stanowiącego tylko element procedury, nie pozwala na wykorzystanie go do "obrony" wadliwego aktu administracyjnego. Pozbawienie aktu odwołania dyrektora szkoły odpowiedniego uzasadnienia nie może być także konwalidowane późniejszym wyjaśnieniem przyczyn odwołania.

Zdaniem Sądu, brak uzasadnienia aktu odwołania jest istotnym uchybieniem formalnym dyskwalifikującym ten akt. W ocenie Sądu również przyczyny podniesione w piśmie stanowiącym "uzasadnienie odwołania", w wyjaśnieniach kierowanych do Wojewody oraz w odpowiedzi na skargę, nie pozwalają na przyjęcie, że w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wymagający natychmiastowego usunięcia dyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska. W oparciu o znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż nie wykazano, że zachowanie dyrektor szkoły stanowiło ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych, oraz że jej wina nie budzi wątpliwości. Przede wszystkim Sąd zważył, iż zwolnienie lekarskie nie zostało zakwestionowane przez właściwy podmiot, postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy zmierzającego do ustalenia zasadności zwolnienia lekarskiego nie wszczęto, zaś postępowanie prokuratorskie w kierunku ewentualnego popełnienia przestępstwa poświadczenia nieprawdy, zostało umorzone.

Nie zakwestionowano również prawidłowości wykorzystania owego zwolnienia, bo ZUS nie wydał stosownej decyzji w tej materii, natomiast odmowa wypłaty świadczenia chorobowego została zakwestionowana przez Sąd Rejonowy – Sąd Pracy w Bielsku-Białej, który wyrokiem z dnia 11 października 2011 r. przyznał D. W. to uprawnienie. Wreszcie Sąd podkreślił, że w treści druku zwolnienia lekarskiego stwierdzającego niezdolność D. W. do pracy w dniu [...] stycznia 2011 r. nie wskazano, że chora w tym czasie musi (powinna) leżeć. Potwierdza to także ustalenie Rzecznika Odpowiedzialności Dyscyplinarnej zawarte w przywołanym wyżej postanowieniu z dnia [...] listopada 2011 r., gdzie podano, że w postępowaniu prowadzonym przez prokuraturę ustalono, że "lekarka zezwoliła chorej na podróż zagraniczną". W orzecznictwie sądowym dotyczącym spraw pracowniczych wskazuje się natomiast, że o ile zachowanie pracownika w czasie zwolnienia lekarskiego nie jest sprzeczne z zaleceniami lekarza, nie można mu przypisać ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych.

Samo zatem potwierdzenie przez D. W. wylotu do Egiptu w czasie zwolnienia lekarskiego nie może być uznane za okoliczność wystarczającą do dokonania oceny, że dopuściła się ona ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych z winy umyślnej, przemawiającego za zastosowaniem konsekwencji w postaci odwołania ze stanowiska dyrektora. Niewątpliwie zachowaniem dyskwalifikującym osobę pełniącą funkcję dyrektora szkoły byłoby posłużenie się sfałszowanym zwolnieniem lekarskim, czy wyłudzenie poświadczenia nieprawdy polegające na wystawieniu zwolnienia lekarskiego pomimo nie stwierdzenia istnienia choroby. Tymczasem taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, w związku z czym przyczyn odwołania nie można upatrywać w względach natury etyczno-wychowawczej, na które się powołano. Miał też Sąd na uwadze negatywną opinię w sprawie odwołania wyrażoną przez właściwe kuratorium oświaty. Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa, ale z powodu upływu roku od jej podjęcia nie mógł stwierdzić jej nieważności.

Dlatego na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., w związku z art. 82 ust. 1 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Zarząd Powiatu C., postulując uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 3 § 1 i art. 147 § 1 P.p.s.a., w związku z art. 6 K.p.a., przejawiające się w przyjęciu przekroczenia przez skarżącego kasacyjnie zasady praworządności organów administracji publicznej, w wyniku uznania uzasadnienia za niezbędny element uchwały jednostki samorządu terytorialnego, którego brak stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności,
3. b) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i w efekcie przyjęcie, że uchwała Zarządu Powiatu C. w sprawie odwołania D. W. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących w S. nie została w żaden sposób uzasadniona, przez co wyłączona została możliwość jej kontroli zarówno przez organ nadzoru, jak i sąd administracyjny,
4. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, polegające na przyjęciu, że wykonywanie obowiązków i funkcji radnego w trakcie przebywania na zwolnieniu lekarskim w ramach stosunku pracy i pełnionej funkcji dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących oraz wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego dla odbycia zagranicznego wyjazdu, nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku pozbawienia nauczyciela funkcji kierowniczej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Zarząd Powiatu C. wyczerpująco określił przesłanki podjętej uchwały, a także wskazał na dowody motywujące jej podjęcie w uzasadnieniu dołączonym do uchwały, przekazanym zarówno Wojewodzie Śląskiemu, jak również Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, przez co argumentacji, jakoby nie można było przeprowadzić właściwej kontroli uchwały, należy odmówić jakichkolwiek podstaw. Dlatego też podniesienie przez Sąd zarzutu niesporządzenia żadnego uzasadnienia do uchwały jest bezpodstawne i narusza w oczywisty sposób art. 77 § 1 K.p.a. Tym bardziej, gdy brak jest przepisu prawa w tej materii.

Dalej podtrzymano pogląd, że opisany stan faktyczny wyczerpuje przesłankę z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, bo niepodobna zaakceptować sytuacji, w której nauczyciel pełniący kierownicze stanowisko w czasie korzystania ze zwolnienia lekarskiego wyjeżdża do Egiptu albo bierze udział w pracach rady gminy. Tym bardziej, gdy spoczywa na nim obowiązek prezentowania pożądanych postaw moralnych i obywatelskich. Uzasadnia to natychmiastowe odwołanie, co w orzecznictwie pracowniczym jest niekwestionowane. Dlatego w ocenie skarżącego wyrok ten nie powinien się ostać.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, dowodząc, że żaden z podniesionych przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzutów nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie jest władny oceniać innych zarzutów niż podniesione w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Powołanie się na obie podstawy wymusza dokonanie w pierwszej kolejności zarzutu naruszeń procesowych, gdyż tylko wówczas gdy przesądzona zostanie prawidłowość ustaleń faktycznych i procedowania przez Sąd I instancji, możliwa jest ocena poprawności zastosowania lub wykładni prawa materialnego.

Wśród zarzutów procesowych pojawił się zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. Przywołane przepisy sugerują dokonanie przez Sąd meriti niewłaściwej kontroli działalności administracyjnej, a w konsekwencji wadliwe rozstrzygnięcie, niedostrzegające obowiązku działania organu na podstawie (tylko) przepisów prawa. Jej uzasadnienie dowodzi powołania się przez tenże Sąd na pozaprawną przesłankę wymagającą uzasadnienia zaskarżonego aktu, której organ nie miał obowiązku przestrzegać. Zarzut ten jest nietrafny, gdyż w istocie Sąd nie zakwestionował prawnej podstawy działania organu, który nie uchybił regule wyrażonej w art. 6 k.p.a., gdyż oparł swe rozstrzygnięcie na konkretnych przepisach prawa. Wskazał jedynie, że zaskarżony akt nie odpowiada wszystkim wymogom prawnym, co nie jest równoznaczne z działaniem wbrew prawu. Oceniając ten zarzut należy wyrazić pogląd, że nie można postawić Sądowi I instancji nienadającego się do zaakceptowania postulowania orzekania przez organ na pozaprawnej podstawie.

Trzeba bowiem stwierdzić, że działanie na podstawie przepisów prawa oznacza obowiązek procedowania i orzekania w ramach obowiązującego porządku prawnego. Jednakowoż na porządek ten w rozumieniu przywołanego przepisu nie składają się tylko literalnie odczytane przepisy – rozumiane jako zbiór norm prawnych zawartych w aktach prawnych ustanowionych przez właściwy organ i wprowadzonych w życie stosownie do określonych wymogów. Bowiem w tym zakresie pojęciowym mieści się m. in. również wypracowany przez judykaturę sposób rozumienia tych norm, jako że sądy powołane są do sprawowania wymiaru sprawiedliwości, realizując go m. in. poprzez orzekanie w konkretnych sprawach, które jest jednym z elementów kształtujących system prawny. W jego toku dokonywana jest wykładnia obowiązujących norm prawa w oparciu o reguły sformułowane przede wszystkim w Konstytucji RP oraz wynikające z poglądów doktryny i orzecznictwa.

Na tej podstawie sądy administracyjne przyjęły, że uchwały organów samorządowych winny zawierać uzasadnienie. Chodzi przede wszystkim o możliwość poznania motywów, jakimi organ się kierował podejmując akt, a które są potrzebne choćby dla oceny ich legalności. Wymóg ten spełnia też przesłankę transparentności działań organów publicznych, tak istotną w państwie prawa. Stanowisko to zasadzające się na przepisach wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, znajduje wyraz we wskazanych tamże orzeczeniach i publikacjach. Nie ma zatem potrzeby ich ponownego przytaczania. Dość stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo je przywołał i zanalizował. Przeto należy to stanowisko w pełni zaaprobować. Reasumując, zaskarżona uchwała wymagała uzasadnienia, stąd omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny.

Trafnie też Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że takiego uzasadnienia zaskarżona uchwała nie zawierała. W tej materii poczynione przezeń ustalenia są prawidłowe i niepodobna ich podważyć. Wszak ani w treści samej uchwały, ani w jej załącznikach, ani w innej formie będącej integralną częścią uchwały, nie zawarto jej motywów. Pismo, na jakie organ się powołuje nie może stanowić takiego uzasadnienia, bo brak jest zarówno jednoznacznego związku z uchwałą, jak i właściwej formy, w tym stosownego uwiarygodnienia, że pochodzi ono od organu ją podejmującego.

Zatem i w tej materii Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie zgadza się z wywodami Sądu meriti, stąd zarzut skargi kasacyjnej dokonania przezeń wadliwej oceny stanu faktycznego, jest chybiony. Przede wszystkim jednak godzi się zwrócić uwagę, że w tym zakresie nie został wskazany naruszony przepis, bo nie może stanowić go art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Jest przecież oczywistym, że przepisów tej ustawy sądy administracyjne nie stosują, bo aktem zawierającym przepisy procesowe właściwym w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest w zasadzie wyłącznie cytowana wyżej ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie mogło zatem dojść do naruszenia przywołanego przepisu, zwłaszcza gdy autorka skargi kasacyjnej nie powiązała go z przepisami procedury sądowoadministracyjnej.

Zatem skoro stan faktyczny w powyższym zakresie został ustalony poprawnie, a brak było innych zarzutów w tej materii, należało dalsze wywody oceniające zasadność skargi kasacyjnej oprzeć o stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji.

Dotyczą one podstawy naruszenia prawa materialnego, a to art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W pierwszej kolejności trzeba jednak zwrócić uwagę na niezbyt poprawny sposób sformułowania zarzutu, bo wskazano ów przepis jako naruszony przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem zasadniczo każda z tych podstaw wyklucza drugą, gdyż nieprawidłową interpretację można zarzucić tylko przepisowi trafnie zastosowanemu, bo niewłaściwie zastosowany przepis nie wymaga oceny poprawności wykładni. W orzecznictwie pojawił się jednak pogląd, że zarzutem tym można objąć sytuację, w której w wyniku błędnej wykładni doszło do niewłaściwego zastosowania danego przepisu. Jednakowoż w niniejszej sprawie uzasadnienie podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazuje na intencje powołania się na zarzut błędnej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, gdyż autorka skargi kasacyjnej eksponuje wadliwą ocenę ustalonego stanu faktycznego w świetle dyspozycji tej normy prawnej.

Zarzut ten jest nietrafny, a przede wszystkim niefortunne jest użycie słów "wykonywanie obowiązków i funkcji radnego w trakcie przebywania na zwolnieniu lekarskim" oraz "wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego dla odbycia zagranicznego wyjazdu". Oba te przypadki były bowiem jednostkowe, jak wynika z materiału sprawy, a więc nie miały charakteru ciągłego, nadto nie doszło do wykazania, iż w tych celach zwolnienie owo było uzyskane, jak zdaje się sugerować kasacja. Jednakowoż istotą wadliwości tego zarzutu jest to, że w rzeczy samej ustalony stan faktyczny nie wyczerpywał przesłanki cytowanej normy, a więc wykładnia przepisu ją zawierającego dokonana w zaskarżonym wyroku okazała się prawidłowa. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji mowa tam jest o "przypadkach szczególnie uzasadnionych", które w orzecznictwie są ujmowane wąsko, nadto jako sytuacje, w których doszło do rażących uchybień niepozwalających na dalsze zajmowanie stanowiska, zatem prowadzących do konieczności natychmiastowego odsunięcia osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej od pracy na tym stanowisku.

Wszak dla innych sytuacji, nie tak drastycznych przewidziany jest "normalny" tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego (p. art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b, c cytowanej ustawy). W tej materii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył stosowne orzeczenia, toteż Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielając to stanowisko, odstąpił od powtarzania i przytaczania tych wyroków obecnie. Należy ponadto zgodzić się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez Sąd meriti, która doprowadziła do poprawnego wniosku o braku podstaw do natychmiastowego odwołania D. W. ze stanowiska dyrektora. Oto bowiem zwolnienie lekarskie nie obligowało jej do pozostawania w domu, gdyż nie miała zalecenia "leżeć", nadto lekarz zezwolił na wyjazd zagraniczny.

Zatem proces leczenia zezwalał na pobyt poza domem. Nie dowiedziono przy tym wadliwości w zakresie wystawienia owego zwolnienia oraz sformułowanego w nim zalecenia. W tej materii organ prowadzący szkołę nie ma uprawnień do dokonywania samodzielnych ustaleń. Organy zaś właściwe ku temu nie znalazły powodów dla podważenia legalności tego zwolnienia. Ani bowiem samorząd lekarski ani organ Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wydały stosownego aktu, a odmowa wypłaty zasiłku chorobowego za okres od [...] lutego do [...] lutego 2011 r. została uchylona przez Sąd Rejonowy w Bielsku Białej wyrokiem z dnia 11 października 2011 r. Wreszcie Prokuratura umorzyła postępowanie przygotowawcze. Oceniając te okoliczności trzeba mieć na uwadze fakt, że zwolnienie lekarskie oznacza konieczność czasowego odsunięcia pracownika od wykonywania pracy na określonym stanowisku, zatem poza ramami ewentualnych wskazań czy przeciwwskazań nie może ograniczać swobody pracownika.

Oczywistym jest, że nauczyciel ma do odegrania szczególną rolę w procesie wychowawczym, a dyrektor szkoły jeszcze większą, zatem należy od nich wymagać szczególnych kwalifikacji, predyspozycji i wzorcowych zachowań. Wszak nie te podlegają tu ocenie, a istnienie szczególnego przypadku nagannego stanowiącego powód dla natychmiastowego usunięcia ze stanowiska. Z tej też przyczyny judykatura na tle naruszeń pracowniczych uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia ma zaledwie posiłkowe zastosowanie, gdyż oba rodzaju stosunków regulowane są w odrębny sposób i w innych aktach prawnych. Zwłaszcza cytowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzecznictwo nie przekonuje do stanowiska zajętego przez organ.

Wywody niniejsze nie stanowią rzecz jasna usprawiedliwienia dla wykorzystywania zwolnień lekarskich dla sprzecznych z jego przeznaczeniem celów na gruncie ogólnym, lecz odnosząc się tylko do niniejszej sprawy dowodzą braku szczególnie uzasadnionego przypadku sprecyzowanego w omawianym przepisie. W tej sprawie analizą objęto wyjazd do Egiptu w dniu [...] stycznia 2011 r., który co prawda był ostatnim dniem zajęć przed zimowymi feriami, co stwarza pewną wątpliwość, lecz nie ma ona znaczenia na tle całokształtu okoliczności sprawy. Nadto udział w pracach komisji Rady Miejskiej w S. w okresie pomiędzy [...] i [...] lutego 2011 r. Jednakowoż zwolnienie lekarskie tego nie zakazywało, a nie zezwalało jedynie na wykonywanie czynności związanych z zatrudnieniem na określonym stanowisku pracy. W tym zakresie zastrzeżenia może budzić podjęcie uchwały w ostatnim dniu tego okresu. Wreszcie nie bez znaczenia są: negatywna opinia właściwego kuratora oświaty oraz brak zgody właściwej rady gminy w trybie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Z tych przyczyn skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a.

1. - ---------------------- 1