Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Lu 864/12, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w B. – działając z upoważnienia Burmistrza B. – odmówił przyznania J. S. zasiłku okresowego ze środków pomocy społecznej.
W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 30 maja 2012 r. (doprecyzowanym w dniu 11 czerwca 2012 r.) J. S. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o przyznanie zasiłku okresowego. W dniu 11 czerwca 2012 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że wnioskodawczyni prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z matką H. P., zamieszkując w dwuizbowym mieszkaniu o powierzchni 36,16 m2. Obie kobiety legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności – H. P. w stopniu znacznym, zaś J. S. w stopniu umiarkowanym, ze wskazaniem na możliwość podjęcia zatrudnienia w warunkach pracy chronionej. Wprawdzie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką pobiera brat wnioskodawczyni, jednak z uwagi na wspólne zamieszkiwanie obu kobiet – zdaniem organu – również J. S. opiekuje się matką, która z uwagi na podeszły wiek i zły stan zdrowia wymaga wsparcia osób drugich.
Organ ustalił, że na dochód rodziny J. S. w miesiącu poprzedzającym złożenie przez nią wniosku składała się emerytura jej matki w wysokości 886,92 zł, przyznany stronie dodatek mieszkaniowy w wysokości 171,05 zł oraz pobierane przez nią świadczenie na zakup żywności w wysokości 100 zł. Organ wyjaśnił, że do dochodu tego nie wliczył kwoty 100 zł, uzyskiwanej przez wnioskodawczynię tytułem alimentów, bowiem skoro alimenty te strona pobiera od matki, nie powodują one zmiany dochodu jej rodziny. Łącznie dochód rodziny J. S. w kwietniu 2012 r. wyniósł 1157,97 zł i przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej, wynoszące 702 zł dla dwuosobowej rodziny, co wykluczało możliwość przyznania wnioskodawczyni żądanego świadczenia.
Po rozpatrzeniu odwołania J. S. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Na powyższą decyzję J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wskazując, że rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organów, że prowadzi gospodarstwo domowe wraz z matką. Podkreśliła, że stan zdrowia uniemożliwia jej sprawowanie opieki nad matką.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 864/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił regulację zawartą w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Następnie Sąd stwierdził, że z powołanych przepisów wynika, iż zasiłek okresowy zasadniczo nie jest świadczeniem uznaniowym. W przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 ustawy, zasiłek okresowy "przysługuje" wnioskodawcy, a więc winien być mu przyznany. Do oceny organu pozostawiono tylko ustalenie wysokości przyznanego świadczenia – jednakże w ściśle określonych granicach – oraz okresu, na jaki to świadczenie ma być przyznane.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające. Nie nosi znamion dowolności stanowisko organów, iż skarżąca stanowi wraz z matką rodzinę. Z przepisu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej wynika bowiem, że osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. W ocenie Sądu taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca mieszka bowiem wraz z matką H. P. w mieszkaniu matki składającym się z 1 pokoju, kuchni oraz łazienki. Obie kobiety korzystają ze sprzętu gospodarstwa domowego, jaki znajduje się w mieszkaniu. Matka skarżącej jest osobą w podeszłym wieku, która wymaga opieki, ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe, a jej dochód stanowi emerytura w kwocie 886,92 zł, pomniejszona o kwotę 100 zł uiszczaną tytułem alimentów na rzecz córki (ugoda z dnia 16 kwietnia 2012 r. zawarta przed Sądem Rejonowym Lublin – Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku w sprawie - sygn. akt.
IV RC 176/12). Skarżąca jest natomiast osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, może pracować tylko w warunkach pracy chronionej. Na jej dochód uzyskany w miesiącu poprzedzającym złożenie przez nią wniosku w niniejszej sprawie (art. 8 ust. 3 ustawy) składa się: dodatek mieszkaniowy w wysokości 171,05 zł, świadczenie pieniężne na zakup żywności w wysokości 100 zł oraz alimenty od matki w kwocie 100 zł.
Sąd I instancji uznał, że w tych okolicznościach prawidłowe jest stanowisko organów administracji, że skarżąca i jej matka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, a tym samym za prawidłową uznał również wysokość ustalonego dochodu strony. Dla oceny tej kwestii – w ocenie Sądu – bez znaczenia pozostaje argumentacja skarżącej, iż nie sprawuje ona opieki nad matką, zaś opiekę tę wykonuje jej brat, pobierając z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne. Niezależnie bowiem od zakresu wzajemnego wspierania się skarżącej i jej matki, o ich wspólnym gospodarowaniu, poza faktem wspólnego zamieszkiwania, świadczy chociażby sytuacja finansowa skarżącej, której dochód – pomijając dodatek mieszkaniowy w kwocie 171,05 zł, który w całości przeznaczany jest na pokrycie kosztów utrzymania mieszkania – w zasadzie ogranicza się do kwoty 200 zł miesięcznie. Kwota ta nie jest w stanie pokryć miesięcznych kosztów zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jednej osoby, co wskazuje, że skarżąca, przynajmniej częściowo, pozostaje utrzymaniu matki.
Sąd podniósł, że stanowisko, iż J. S. prowadzi wraz z matką wspólne gospodarstwo domowe zostało potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1148/12.
Sąd podkreślił, że organy, odmawiając przyznania skarżącej zasiłku okresowego, nie kwestionowały jej trudnej sytuacji życiowej i wskazały, że jest ona objęta przez Ośrodek stałą opieką, a z akt sprawy wynika, że jej rodzina otrzymuje systematycznie pomoc na dożywianie.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 864/12, skargę kasacyjną wniosła J. S., reprezentowana przez adwokata ustanowionego z urzędu.
Zaskarżając wyrok w całości zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie przez organy obu instancji przepisów:
- a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że skarżąca i jej matka zamieszkując wspólnie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, podczas gdy faktycznie prowadzą osobno gospodarstwo domowe. Wskazano, że gospodarstwo domowe skarżącej i jej matki zostały fizycznie wydzielone, przez przedzielenie pokoju meblościanką i nie mają wspólnych przedmiotów. Matka skarżącej ma opiekuna, który sprząta, robi zakupy, przyrządza posiłki i wykonuje inne czynności dnia codziennego, a skarżąca nie udziela żadnej pomocy matce przy wykonywaniu zwykłych czynności domowych. Są w konflikcie, matka płaci skarżącej alimenty, które wraz z dodatkiem mieszkaniowym oraz świadczeniem pieniężnym na zakup żywności stanowi dochód skarżącej,
- b) art. 14 ustawy o pomocy społecznej, przez brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego wskutek czego doszło do nieuprawnionego stwierdzenia, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką,
- 2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w szczególności:
- a) wskutek błędnej subsumcji ustaleń faktycznych do przepisów art. 6 pkt 10 i pkt 14 w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej przez akceptację przez Sąd I instancji stanowiska organów, że skarżąca nie jest osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy wraz z matką rodzinę w rozumieniu przepisów tej ustawy,
- b) wskutek wadliwie ustalonych okoliczności faktycznych doszło do nieprawidłowego ustalenia miesięcznego dochodu na jedną osobę w gospodarstwie domowym skarżącej, bowiem uwzględniono dwie osoby wchodzące w skład tego gospodarstwa, przez co doszło do naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej,
- c) wskutek nieprawidłowego ustalenia dochodu uzyskiwanego przez skarżącą doszło do naruszenia art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto wskazane wyżej zarzuty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 26 czerwca 2013 r. przywrócił termin do wniesienia skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny oparty na ustaleniach organów wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w przepisach ustawy o pomocy społecznej dotyczących przyznania zasiłku okresowego. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, mają także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona w myśl art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Oznacza to obowiązek podjęcia działań celowych, zmierzających do wnikliwego rozpatrzenia wniosku strony.
Takie działania zostały w sprawie przeprowadzone. Szczegółowo przeprowadzony wywiad środowiskowy w dniu 11 czerwca 2012 r. wraz z pozostałą dokumentacją sprawy dawał podstawę, by przyjąć, że J. S. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką H. P. Prawidłowo dokonano także ustaleń dotyczących dochodów skarżącej.
Wobec powyższego nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie został też w sprawie naruszony art. 14 ustawy o pomocy społecznej, który w sprawach nieuregulowanych w ustawie o pomocy społecznej odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego podnieść należy, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny, przysługuje zasiłek okresowy, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie natomiast z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania.
Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego, a także – jeżeli występuje w funkcjonalnym związku z tym gospodarstwem – gospodarstwa rolnego (W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 72-73).
Zasadnie w rozpoznawanej sprawie oceniono, że skarżąca i jej matka stanowią rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca zamieszkuje wraz z matką w lokalu H. P., który składa się z pokoju, kuchni i łazienki. Okoliczność, że lokal ten przedzielony został meblościanką nie stanowi o tym, że zamieszkujące w nim osoby prowadzą oddzielne gospodarstwo. Istotne znaczenie dla oceny omawianej kwestii ma okoliczność, że J. S. jest osobą bezrobotną, niepełnosprawną w umiarkowanym stopniu i nie ma własnego, stałego źródła dochodu. Skarżąca jest na utrzymaniu matki, od której otrzymuje 100 zł alimentów miesięcznie. Kwota ta, wraz z dodatkiem mieszkaniowym w wysokości 171,05 zł i świadczeniem pieniężnym na zakup żywności w kwocie 100 zł, słusznie uznana została za niewystarczającą, by przyjąć, że J. S. prowadzi odrębne gospodarstwo domowe.
Należy podkreślić, że istotną cechą wspólnego gospodarowania jest pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą także gospodarstwo się tworzy, co niewątpliwie w sprawie niniejszej ma miejsce. Takie stanowisko prezentowane było w wielu orzeczeniach (np. wyroki NSA z 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2836/12 i z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 801/13).
Skoro dochód rodziny skarżącej przekroczył kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej – wynosi bowiem 1.157,97 zł, podczas gdy kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej dla dwuosobowej rodziny wynosi 702 zł, to odmowa przyznania zasiłku okresowego nie naruszała prawa.
Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 38 ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 10 i pkt 14 ustawy o pomocy społecznej uznać należy za nieusprawiedliwione.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.