Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 maja 2005 r. VI SA/Wa 1328/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. sp. z o.o. w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Wyrok ten został podjęty w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nałożył na Spółkę P. karą pieniężną w wysokości 30 960 zł. za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazano, że podczas kontroli pojazdu w dniu 19 listopada 2003 r. stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi pojazdu na drogę i przekroczenie masy całkowitej pojazdu o 10,42 tony. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 1a, 2a, i 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 71, poz. 838 ze zm.), w przypadku przekroczenia dopuszczalnych wartości, transport może odbywać się wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia na przejazd.
Na decyzję w dniu 12 lipca 2004 r. wpłynęła skarga P., w której zarzucono niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oraz przepisów postępowania i wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd wyjaśnił, że powołane przez skarżącego zarzuty nie mają uzasadnionych podstaw. Przede wszystkim Sąd wskazał, że na podstawie art. 18a ust. 5 ustawy o drogach publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad może upoważnić pracowników do załatwiania określonych spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, dlatego wydanie decyzji przez Dyrektora Oddziału, a także przez jego zastępcę nie stanowi naruszenia obowiązujących przepisów. Następnie Sąd podniósł, że zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wszczęcia postępowania (17 listopada 2003 r.) za przejazd po drogach publicznych bez zezwolenia pobiera się opłaty pieniężne, w wysokości określonej w załączniku do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) podstawę prawną wymierzania kary za przejazd pojazdem nienormatywnym i ustalenia jej wysokości stanowi przepis art. 13 g ust. 1 i 2, za wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 10 tej ustawy.
Zgodnie z powyższą regulacją do postępowań wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro decyzja organu II instancji została podjęta w dniu [...] (po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej ustawę o drogach publicznych), to organy prawidłowo przyjęły, że podstawę decyzji stanowią przepisy ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 listopada 2003 r. Sąd I instancji ponadto zauważył, że nawet przy założeniu, iż przepis art. 13 ust. 2a i 2b ustawy o drogach publicznych nie miał zastosowania w sprawie, to nie powoduje to wadliwości zaskarżonej decyzji. Przepis art. 13g, dodany ustawą nowelizująca ustawę o drogach publicznych, określa bowiem taką samą podstawę wymierzania kary, jak i jej wysokość; tym samym słuszny byłby jedynie zarzut wskazania niewłaściwej podstawy prawnej, nie mający wpływu na ocenę decyzji, znajdującej oparcie w innym przepisie prawa.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że materiał dowodowy został prawidłowo oceniony przez organy orzekające w sprawie a decyzje odpowiadają prawu. Zarzut pominięcia wskazanych w punkcie 4 skargi dowodów Sąd uznał za niezasadny, stwierdzając, że powołane dowody zostały wzięte pod uwagę podczas rozstrzygania sprawy, a jedynie nie zostały uznane przez organy za dowodzące wadliwości decyzji.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: 1) błędną wykładnię art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym "albowiem pojazd w postaci ciągnika siodłowego i naczepy były zarejestrowane przed 13 marca 2003 r., czyli ładowność jak i tonaż ładunku odpowiadały przepisom prawa o ruchu drogowym z daty rejestracji i wyłączał jedną sumaryczną karę za brak dopuszczalnej masy lub całkowitej ładowności, a jednocześnie za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych bez zezwolenia";
2) błędną wykładnię i niezastosowanie § 57 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia przy ocenie stosowania art. 61 ust. 2 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym "oraz czy zarząd drogi miał uprawnienie do badania pojazdu i oceny warunków technicznych do badania pojazdu i oceny warunków technicznych do pojazdów rejestrowanych przed 19 marca 2003 r.";
3) błędną wykładnię i niezastosowanie § 1 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 2 i § 5 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia i niezastosowanie przepisów § 1, 2, 3 i 4 tego rozporządzenia, 4) niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 13 ust. 2a i 2b w zw. z art.10 ustawy o drogach publicznych sprzed 9 grudnia 2003 r., "gdyż postępowanie wszczęto i decyzji w zakresie ustaleń poczynionych po dniu 9 grudnia 2003 r. wydane pod rządem nowej ustawy"; niewłaściwe zastosowanie art.20 ust. 8 i art. 18a ust. 5 oraz art. 19 ustawy o drogach publicznych według stanu sprzed 9 grudnia 2003 r. "gdyż kontrolujący nie byli upoważnieni, a w decyzji nie wskazano zarządcy drogi choć powołano przepisy dotyczące stanu sprzed 9 grudnia 2003 r.. czyli ten, który kontrolował nie miał uprawnienia GDDKiA ani zarządcy drogi, który sam nie miał uprawnień ‘‘.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i spowodowało istotną rozbieżność w orzeczeniu tego samego Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie,poprzez: 1) niewłaściwe zastosowanie art. 151 w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi gdyż " decyzja zaskarżona naruszała prawo materialne, ale również procesowe w zakresie oceny dowodu co do warunków technicznych pojazdu wiozącego nienormatywny ładunek" a "orzeczenie ex tunc było przedwczesne i pozbawione podstawy prawnej zaś podana w uzasadnieniu jest wadliwa i nie uzasadniał oddalenia skargi";
- 2) błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 2 w/w ustawy i niezastosowanie art. 156 § 2 kpa co do stosowania przepisów obowiązujących w dacie wszczęcia postępowania "skoro z całą pewnością WSA nie ustalił rzeczywistej daty wszczęcia postępowania a organ dowolnie uznał, że 19 listopada 2003 r. wszczął postępowanie z urzędu dopiero w decyzji odwoławczej z obrazą art. 61 k.p.a";
- 3) błędną wykładnię art. 139 § 1, 3 i 4 Pp.s.a., "gdyż ogłoszenie wyroku nastąpiło z obrazą siedmiodniowego terminu ustawowego określonego w § 1 tego artykułu i obrazą art. 138 ustawy, a jeżeli rozpoznano na posiedzeniu niejawnym doręczenie winno być z urzędu,jeżeli natomiast Sąd otworzył rozprawę na nowo więc naruszył art. 133 § 2 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 109,gdyż nie znalazło to wyrazu w sentencji wyroku ani w jego uzasadnieniu lub w obowiązkowym zawiadomieniu stron zarówno o podjęciu, jak o ponownym odroczeniu wydania wyroku oraz dlaczego orzeczenie zapadło w dniu 30 maja 2005 r., a więc wpłynęło to na treść wyroku.Uzasadnia to nieważność z art. 83 § 1 pkt 5 P.p.s.a";
- 4) błędną wykładnię art. 134 § 1 P.p.s.a. " mimo istniejących dowodów przeciwnych".
Dodatkowo w skardze kasacyjnej złożono dowody z dokumentów rejestracyjnych ciągnika [...] i naczepy [...] zatrzymanych do kontroli oraz wniesiono o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy VI SA/Wa 1657/04i wyroku wydanego w dniu 27 kwietnia 2005 r., gdzie nadto asesor WSA Andrzej Czarnecki był w obu składach. W skardze kasacyjnej podniesiono też, że" w sprawie istnieje zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości czy art. 10 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych z dnia 14 listopada 2003 r. może być stosowany do wszczęcia postępowania z urzędu, a także czy WSA, który nie bada przepisów administracyjnych lecz zgodność ich stosowania z ustawą winien przyjąć, że decyzje są nieważne wobec zastosowania błędnej ustawy (nieobowiązującej), jeżeli w uzasadnieniu Sąd jednoznacznie nie rozstrzygnął, czy ma zastosowanie dotychczasowa ustawa art. 13 ust. 2a i 2b czy w nowym brzmieniu art. 13g oraz czy ustawa w poprzednim brzmieniu i przy takim upoważnieniu dawała zarządcy drogi prawo wydawania decyzji o karze".
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w razie stwierdzenia, że naruszenie przepisów postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy a zachodzi naruszenie prawa materialnego wniesiono o uchylenie wyroku i stwierdzenie, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, bądź umorzenie postępowania wynikającego z decyzji. W skardze kasacyjnej wniesiono także o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania(art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.). Podniesiony w skardze zarzut nieważności (z błędnym powołaniem art. 83 § 1 P.p.s.a zamiast art. 183) jako idący najdalej musi być rozważony w pierwszej kolejności. Zarzut ten – w świetle akt sprawy a przede wszystkim protokołu rozprawy i zawartych w nim stwierdzeń dotyczących ogłoszenia zaskarżonego wyroku – jest niezrozumiały i nie może być uznany za zasadny.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który musi spełniać określone ustawowo wymogi (art. 174, art. 176 P.p.s.a.) Między innymi z uwagi na te wymogi powołana ustawa wprowadza przymus adwokacko-radcowski w postaci obowiązku sporządzania skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie może być uznana za sporządzoną prawidłowo, wadliwie rozróżniono w niej podstawy skargi kasacyjnej, ich sformułowanie oraz uzasadnienie są najczęściej niezrozumiałe, niektóre zarzuty (uwagi) są formułowane w formie pytań pod adresem Sądu. W myśl przepisów P.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego musi wskazywać na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie powołanego jako naruszony przepisu a zarzut naruszenia przepisów postępowania musi wyjaśniać z jakich względów to konkretne naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Oczywistym wymogiem jest również zachowanie zasad języka w jakim sporządzona została skarga kasacyjna. Niejasne, w przeważającej części wadliwe określenie zarzutów skargi kasacyjnej sprawiają,że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający sprawę w granicach skargi kasacyjnej, może je rozważyć tylko w takim wąskim zakresie w jakim da się ustalić te zarzuty bez samodzielnego ustalania przez Sąd ich istoty. Powołany jako naruszony przez błędną wykładnię przepis art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawa o ruchu drogowym (bez wskazania daty publikacji w Dz.U.) stanowi, że "ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby nie powodować przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę" i w żaden sposób nie można w jego świetle i w nawiązaniu do uzasadnienia wyroku wyprowadzić zarzutu błędnej wykładni,tym bardziej że w uzasadnieniu zarzut ten wiąże się z niewyjaśnieniem przesłanek przekroczenia dopuszczalnej masy "lub" alternatywnie dopuszczalnej ładowności i niezbadania wskazanych w uzasadnieniu kwestii.
Równie niezrozumiałe są kolejne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie – przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia § 57 ust.3,,§ 1 ust. 3 w zw. z § 2 i § 5 ust. 1 i 2.Zarzuty te wykluczają się wzajemnie bo skoro powołane przepisy nie były zastosowane to Sąd nie dokonał ich błędnej wykładni. Jednocześnie w ramach tych zarzutów znalazł się zarzut szczegółowy niewłaściwego zastosowania pozostałych przepisów § 1,2,3 i 4 pow. rozporządzenia. Niejasność zarzutu 3 i 4 naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. pogłębia ich uzasadnienie, iż "Sąd pominął najistotniejszy warunek dotyczący prawa materialnego, a mianowicie przepis (bez wskazania o który chodzi) rozp. MI z 31 grudnia 2002 a dotyczący stosowania przy ocenie czy przekroczono normy warunków technicznych z dnia rejestracji pojazdu, a ta była w 1999 r. Należy też pamiętać, że decyzje te zapadły z ramienia zarządcy drogi przed 9 grudnia 1999 r. stąd zarząd dróg nie był organem administracji publicznej i nie miał uprawnienia do wydania decyzji (Wyrok NSA OZ w Poznaniu z 13.12.2002 II SAB /8 10/2002?).Nie miały więc i uprawnień do oceny dopuszczalności masy całkowitej i naczepy".
Odnośnie 3 zarzutu naruszenia prawa materialnego podano w uzasadnieniu, że "cytowane rozporządzenie powołani na wyrost i Sąd pominął najistotniejsze jego elementy, w tym dotyczący podstawy prawnej obu decyzji GDDKiA. Dotyczy to też pojęcia z § 1 rozp.MI w stosowaniu warunków technicznych w zależności od daty zarejestrowania pojazdu "po raz pierwszy". Nadto podstawą wyliczenia nie były dane rzeczywiste z § 5 ust. 2 cyt. rozp.MI z 31 grudnia 2002 r. a pozostałe przepisy powołano zbędnie. Wiąże się to z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż Sąd przyjął błędną podstawę jako wadliwą." Równie niejasne jest uzasadnienie dotyczące pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego (odnośnie zarzutu 5 podniesiono, że wiąże się on z orzeczeniem z 13 grudnia 2002 r. SAB/Po 10/2002 oraz z faktem, że uprawnienie wg art. 18a ust.5 oraz art. 19 i 20 ustawy o drogach publicznych było wadliwe lub nie istniało").
Odnośnie zarzutów naruszenia prawa procesowego należy stwierdzić że ich sformułowanie i uzasadnienie są równie niejasne jak zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. M.in. w odniesieniu do 2 zarzutu procesowego wyjaśniono, że "Skargę oddalono bez podstawy prawnej, której brak w uzasadnieniu. Decyzja GDDKiA naruszała rażąco prawo materialne, a również procesowe w części dotyczącej art. 75 i 77 k.p.a." podczas gdy w uzasadnieniu wyroku uznano, że nie doszło w sprawie do naruszenia art. 75 i 77 k.p.a. i powołano art. 151 p.p.s.a jako podstawę oddalenia skargi. W uzasadnieniu dotyczącym 4 zarzutu procesowego podniesiono, że " to istota problemu,gdyż albo brak dowodów (np. co do daty I rejestracji),albo istniały w materiale dowody przeciwne do dokonanych ustaleń (np. dotyczące podstawy prawnej, uprawnienia GDDKiA do kontroli i wydania decyzji), a także co do związania Sądu błędnymi ustaleniami, treścią skargi obalającej te wskazania i wnioskami skargi".
Zważywszy, że to uzasadnienie dotyczy zarzutu naruszenia przez błędną wykładnię art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowiącego, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – niejasność zarzutu w świetle powołanego wyżej jego uzasadnienia jest oczywista i prowadzić musi do uznania go za nieusprawiedliwiony.
Tylko nieznajomością procedury sądowoadministracyjnej można wyjaśnić złożenie w skardze kasacyjnej dowodów, których potrzeba złożenia ma wynikać rzekomo z uzasadnienia WSA w postaci m.in. dokumentów rejestracyjnych leasingowanego ciągnika i naczepy, złożonych wcześniej do GDDKiA i wniesienie o "dowód z akt sprawy VI Wydziału WSA w Warszawie w sprawie z tego samego okresu kontrolnego listopad 2003 r. i decyzyjnego 2004 r. ze skargi złożonej od decyzji GDDKiA z dnia 17 marca 2004 r.tj. VI SA/Wa 1657/04 wydanego w dniu 27 kwietnia 2005 r. gdzie nadto Asesor Andrzej Czarnecki był w obydwu składach". Równie pozbawione podstawy prawnej są pytania pod adresem Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące wyjaśnienia wątpliwości prawnych, dotyczących kwestii związanych ze sprawą,które powinny być ujęte w prawidłowo i jasno, z prawnego i językowego punktu widzenia, sformułowanych zarzutach skargi kasacyjnej.
Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o przepis art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało skargę kasacyjną oddalić.