Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2419/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S., I. B., I. B. i G. U. na opisane w sentencji postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że decyzją z [...] stycznia 2006 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność części orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] grudnia 1948 r., nr [...], oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego Warszawskiego Wydział Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] października 1948 r., nr [...], uznającego że nieruchomość ziemska pn. "[...]", o powierzchni 68,5364 ha, przeszła na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej, zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, co do pozostałej zaś części orzekł, że orzeczenia te zostały wydane z naruszeniem prawa. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2006 r., nr [...], a skarga na nią oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1022/06, od którego skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 295/07.
Powołując się na wspomnianą wyżej decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006 r. J. S., będący jednym ze spadkobierców po byłym właścicielu przejętej nieruchomości, pismem z [...] sierpnia 2006 r. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o przyznanie odszkodowania. Po jego śmierci w dniu [...] września 2007 r. wnioski o przyznanie odszkodowania złożyli (pismem z [...] grudnia 2008 r.) G. U., A. S. oraz I. B. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] lipca 2012 r., nr [...], zwrócił te wnioski, wskazując że właściwym w niniejszej sprawie jest sąd powszechny. Wnioskodawcy zażądali ponownego rozpatrzenia sprawy podnosząc, że postanowienie zamyka drogę do uzyskania odszkodowania i jest sprzeczne z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi oraz zasadami postępowania administracyjnego, tj. art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. W jego uzasadnieniu podniósł, że zwrot wniosku w żaden sposób nie zamyka drogi do uzyskania odszkodowania i tym samym nie jest sprzeczny z zasadami konstytucyjnymi i zasadami K.p.a. Wnioskodawcy mają bowiem możliwość wystąpienia ze stosownym powództwem o odszkodowanie do właściwego sądu cywilnego.
Organ podał, że z możliwości takiej skarżący co prawda już skorzystali, lecz ich pozew został odrzucony jako niedopuszczalny (wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...]). Od wyroku tego Sądu nie wnieśli apelacji, mimo że Sąd ten powołał się - podobnie jak organ administracji - na uchwałę pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10, jako ostatecznie rozstrzygającą o stosowaniu właściwych przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę roszczeń odszkodowawczych spowodowanych wydaniem nieważnej decyzji administracyjnej. Za nieuzasadnione uznał Minister wywodzenie właściwości organu do orzekania w sprawie z okresu trwania postępowania i w związku z tym "utrwalenia" właściwości organu. Kodeks postępowania administracyjnego nie zna instytucji prorogatio fori, a treść art. 19 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.
Przy czym następuje to w całym toku dostępowania administracyjnego. Zatem nietrafne jest zdaniem tego organu twierdzenie, że "zmiana linii orzeczniczej w tym zakresie nie zwalnia organu od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego". Minister nie zgodził się również z poglądem, że organ "powinien wydać decyzję o charakterze merytorycznym chociażby z uwagi na fakt, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było przez okres niemalże 4 lat". W odniesieniu do podnoszonego przez odwołujących się naruszenia zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 8 i art. 9 K.p.a. (nie rozstrzygając o tym czy jest ono słuszne) wskazał, że nie może to usprawiedliwiać wydania decyzji niezgodnej z prawem, gdyż wydanie takowej przez organ niewłaściwy stanowiłoby podstawę do stwierdzenia jej nieważności zgodnie z treścią przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: A. S., I. B., I. B., G. U. W jej uzasadnieniu wskazano, że postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania toczyło się ponad 4 lata. W okresie tym organ czynił ustalenia zmierzające do wypłaty odszkodowania lub celowo zmierzał do przedłużenia postępowania dążąc do uniemożliwienia uzyskania należnego odszkodowania. Podkreślili, że do dnia wydania postanowienia organ informował o zamiarze wydania decyzji merytorycznej nie zaś postanowienia o charakterze proceduralnym.
W ocenie skarżących zapatrywanie organu oparte o rozstrzygnięcie Sądu Najwyższego podjęte na tle innej sprawy jest błędne i nie powinno być podstawą stanowiska w indywidualnej sprawie. Zmiana linii orzeczniczej w tym zakresie nie zwalnia organu od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego pozwalającego na odwołanie się od decyzji w sposób zgodny z regulacjami proceduralnymi. Jeżeli organ przez 4 lata prowadził postępowanie, a stan prawny w tym czasie nie uległ zmianie, to uznanie po tym czasie, że nie ma podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia narusza podstawowe zasady praworządności.
Skarżący zarzucili, że powołanie się przez organ na przytoczone w uzasadnieniu orzeczenie de facto zamyka im drogę do uzyskania odszkodowania i jest sprzeczne z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi oraz zasadami K.p.a., w tym wynikającymi z art. 8 i art.
9. Ponadto narusza ich niezbywalne prawa konstytucyjne, w szczególności art. 64 Konstytucji RP w zakresie ochrony prawnej własności oraz art. 77 Konstytucji RP w zakresie prawa do odszkodowania za wyrządzoną szkodę.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem, bowiem właściwym w niniejszej sprawie jest sąd powszechny. Roszczenia o naprawienie szkody powstałej na skutek wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności są roszczeniami cywilnymi, które począwszy od dnia 1 września 2004 r. rozpoznawane są w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Sąd I instancji wyjaśnił, iż w przedmiocie odpowiedniego trybu dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym (wydaniem decyzji administracyjnej) po wejściu w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. zmieniającej kodeks cywilny, a więc od dnia 1 września 2004 r., do głosu dochodzą ogólne normy intertemporalne o charakterze procesowym. W tej dziedzinie podstawową regułą interpretacyjną jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa. Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od dnia wejścia w życie ustawy o zmianie kodeksu cywilnego (od 1 września 2004 r.) właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez delikt administracyjny, który powstał przed tym dniem, są wyłącznie sądy powszechne.
Sąd ten stwierdził, że nie ma tu znaczenia data wydania decyzji nadzorczej, a więc nie będzie miał zastosowania art. 160 § 4 i 5 K.p.a. O odszkodowaniu przysługującym od organu, który wydał wadliwą decyzję nie będzie więc orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji lub stwierdził wydanie jej z naruszeniem prawa. Potwierdza to uchwała Sądu Najwyższego podjęta w pełnym składzie Izby Cywilnej z 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10 (publ. OSNC 2011 r. Nr 7-8, poz. 75), w której wyjaśniono, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 K.p.a. Wspomniana wyżej uchwała Sądu Najwyższego opowiedziała się za wyłączeniem stosowania art. 160 § 4 i § 5 K.p.a., a więc administracyjnego trybu postępowania dla dochodzenia roszczeń o ustalenie wysokości oraz wypłatę odszkodowania z tytułu wydania niezgodnej z prawem decyzji.
Wobec tego za niezasadne uznał Sąd meriti zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ art. 160 § 6 K.p.a., który to przepis dotyczył przedawnienia, tym bardziej, że niniejsze postępowanie dotyczy jedynie zwrotu podania. Zatem jego zdaniem słusznie Minister zwrócił skarżącym wniosek o wypłatę odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem nieważnej decyzji wskazując, że właściwym jest sąd powszechny. Nie naruszył więc przepisu art. 66 § 3 K.p.a. Pozostałe zarzuty skargi nie mogły przeto odnieść skutku. Jako podstawę prawną tego orzeczenia przytoczył Sąd przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a.
W skardze kasacyjnej A. S., I. B., I. B. i G. U. zarzucili powyższemu orzeczeniu naruszenie:
- 1. przepisów prawa procesowego poprzez:
- a) błędną wykładnię art. 104 K.p.a. polegającą na przyjęciu, że nie ma podstaw do wydania decyzji, pomimo iż postępowanie w sprawie niniejszej zostało wszczęte przed datą uchylenia art. 160 § 6 K.p.a.;
- b) błędne zastosowanie art. 105 K.p.a. i uznanie, że nie ma podstaw do wydania decyzji;
- c) art. 160 § 6 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie;
- 2. przepisów prawa materialnego polegające na uchybieniu:
- a) art. 64 Konstytucji RP w zakresie ochrony prawa własności;
- b) art. 77 Konstytucji RP w zakresie naruszenia prawa do słusznego odszkodowania;
- c) art. 1 protokołu dodatkowego do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez zaniechanie wydania decyzji administracyjnej w zakresie odszkodowania spowodowanego decyzją wydaną z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono argumenty podniesione uprzednio w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, eksponując długotrwałość postępowania administracyjnego, wadliwość oparcia się na zmianie praktyki orzeczniczej, przy czym autor skargi kasacyjnej wskazał, że do chwili wydania przez Sąd Najwyższy uchwały do sygn. III CZP 112/10 orzekano zgodnie z obowiązującą uprzednio treścią art. 160 § 3 i 4 K.p.a. W konkluzji stwierdził, iż sytuacja powyższa prowadzi do pozbawienia skarżących kasacyjnie możności uzyskania odszkodowania, a więc do naruszenia praw człowieka.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie godzi się przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był ramami obecnie rozpoznawanej skargi kasacyjnej i przytoczonymi na uzasadnienie przedstawionych podstaw kasacyjnych zarzutami. Naczelny Sąd Administracyjny przystępując do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów pragnie nadto zauważyć, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Powyższa uwaga ma w rozpoznawanej sprawie znaczenie o tyle istotne, gdyż w skardze kasacyjnej podtrzymano (wiernie powtórzono) zarzuty zawarte w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zresztą skąpo umotywowane.
Przechodząc zatem na grunt eksponowanych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że w przedmiocie właściwej drogi dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem nieważnej (czy z naruszeniem prawa) decyzji administracyjnej po wejściu w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. O zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), a więc od dnia 1 września 2004 r., zastosowanie mają ogólne procesowe reguły prawa międzyczasowego. Przepis art. 5 tej ustawy, wedle którego do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy wymienionych tamże przepisów kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy, nie dotyczy bowiem rozgraniczenia dróg dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu wydania nieważnej decyzji, w tym obowiązywania art. 160 § 4 i 5 K.p.a., mimo iż wskazuje on m.in. na obowiązywanie całego przepisu art. 160 K.p.a. Jak to już podniósł Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10 (OSNC z 2011 r., nr 7-8, poz.
75) stwierdził, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a. stwierdzono po tym dniu, m.in. ma zastosowanie wyłącznie art. 160 § 1, 2 i 6 K.p.a. Tym samym wskazał tylko właściwy reżim materialnoprawny w tym zakresie w opisanym tamże stanie faktycznym. Natomiast wyjaśniając istniejące uprzednio wątpliwości w orzecznictwie w zakresie drogi dochodzenia odszkodowania, w uzasadnieniu tej uchwały stwierdził m.in., że art. 5 cytowanej wyżej ustawy nie dotyczy trybu dochodzenia odszkodowania, a więc nie obejmuje przepisu art. 160 § 4 i 5 K.p.a., przeto w tej materii należy uwzględnić ogólne procesowe reguły prawa międzyczasowego. Sąd Najwyższy wyraźnie wskazał, iż od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem są - bez względu na dzień wydania ostatecznej decyzji nadzorczej - sądy powszechne. Tak też ujmował to zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 4 października 2006 r., I OSK 207/06, z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1302/11, z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2209/12, z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2063/12, z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 767/13 (publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). To stanowisko w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie i uznaje je za utrwalone. Żadne racje leżące u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają za dalszym stosowaniem art. 160 § 4 i 5 K.p.a. nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a. ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej. Żadne inne racje nie mogą też doprowadzić do odmiennego ujęcia tego zagadnienia. W dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą intertemporalną stosowaną w przypadku braku wyraźnego rozgraniczenia stosowania norm dawnych i nowych, jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa. Zgodnie z tą zasadą przepisy nowe należy stosować do wszelkich stanów począwszy od dnia wejścia w życie ustawy. Wobec tego trzeba przyjąć, że od 1 września 2004 r. dochodzić odszkodowania za szkodę wyrządzoną nieważną decyzją administracyjną, wydaną przed tym dniem, można wyłącznie na drodze postępowania przed sądem powszechnym i to bez względu na datę wydania decyzji dotychczasowej i nadzorczej. W związku z powyższym nie będą miały obecnie zastosowania przepisy art. 160 § 4 i 5 K.p.a., kreujące właściwość organu administracji do orzekania o odszkodowaniu oraz właściwość sądu powszechnego po wyczerpaniu tego trybu, jak również przepis art. 160 § 6 K.p.a., który stanowi wyłączną (i wyłącznie) podstawę dla określenia kiedy roszczenie odszkodowawcze, o którym mowa w art. 160 § 1 K.p.a. (a mowa w nim o zdarzeniu prawnym w postaci wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1), staje się wymagalne i w jakim terminie ulega przedawnieniu. Zatem okoliczności te podlegałyby rozważeniu przy rozpatrywaniu wniosku o odszkodowanie, a nie na etapie rozstrzygania o dopuszczalności rozpatrzenia tego wniosku w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to również, że powołane jako naruszone przepisy art. 64, art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepis art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jako odnoszące się do prawa własności i jego ochrony, nie miały i nie mogły mieć zastosowania w sprawie. Jak bowiem zostało wykazane powyżej, skarżący winni dochodzić odszkodowania przed sądem powszechnym. Nie do obrony jest przeto pogląd o braku drogi do uzyskania stosownego odszkodowania. Zresztą z akt sprawy wynika, iż skarżący skorzystali z tej możliwości, o czym świadczy wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...], oddalający powództwo o odszkodowanie (a nie postanowienie odrzucające pozew), przy czym nastąpiło to z uwagi na przedawnienie dochodzenia roszczenia. Jednakowoż okoliczność ta nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. W tym kontekście niepodobna dopatrzeć się dalszych naruszeń, w szczególności wydanie decyzji merytorycznej przez organ nastąpiłoby contra legem, co jest oczywiście niedopuszczalne i nie zmienia tego poglądu poprzednio panująca inna interpretacja, jak i czas trwania postępowania. Bowiem istotą sprawy nie jest zmiana wykładni prawa, a właściwe jego zastosowanie, zaś w razie długotrwałego postępowania stronom służą przepisane środki przeciwdziałające temu. W okolicznościach sprawy trafnie organ zwrócił wniosek na zasadzie art. 66 § 3 K.p.a., co słusznie zaakceptował Sąd I instancji.
Wobec tego zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, stąd Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.
- - ---------------------- 8