Uzasadnienie
I OSK 2571/15
` UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3474/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. B. i W. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz ją poprzedzającą decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawa.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] czerwca 1975 r., nr [...], o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Z. B., następca prawny byłego właściciela nieruchomości.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Naczelnik Gminy w S. decyzją z dnia [...] czerwca 1975 r., nr [...], wydaną na postawie art. 9 ust. 2 oraz art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U., Nr 21, poz. 118), orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi L. o łącznej powierzchni 5,68 ha stanowiącego byłą własność J. S. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. gospodarstwo rolne, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, mogło być z urzędu przejęte na własność Państwa za rentę, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów.
W dniu wydania decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] czerwca 1975 r. J. S. miał 81 lat. Zatem spełniona była przesłanka dotycząca wieku rolnika zawarta w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Analizując wystąpienie w sprawie przesłanki niskiego poziomu produkcji Minister zauważył, że wyrażenie "niski poziom produkcji rolnej" nie zostało określone zarówno w przepisach ustawy jak i w przepisach wydanego na jej podstawie rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125). Dyspozycja zawarta w § 4 ust. 3 rozporządzenia wskazywała jedynie, że poziom produkcji danego gospodarstwa ustalał naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Z powyższego wynika, że ocena gospodarstwa należała do naczelnika gminy oraz komisji gminnej rady narodowej.
Wyrażenie "niski poziom produkcji rolnej" było sprecyzowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. nr 11, poz. 58), jednakże żaden przepis obowiązującego ówcześnie prawa nie nakazywał stosowania tego rozporządzenia w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Rozporządzenie to zostało wydane wprawdzie jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14), jednakże mogło być stosowane posiłkowo przez orzekające ówcześnie organy przy realizacji unormowań wynikających z ustawy z dnia 29 maja 1974 r. W szczególności, zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gospodarstwa rolne uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane.
W zgromadzonej dokumentacji znajduje się protokół z lustracji przejętego gospodarstwa opatrzony datą wpływu do Urzędu Gminy w S. w dniu [...] stycznia 1975 r. Stwierdzono w nim, że J. S. nie stosował żadnych zabiegów agrotechnicznych, nie stosował nawożenia mineralnego, nie prowadził żadnej hodowli i nie zagospodarowywał swoich gruntów w całości, a jedynie wydzierżawiał ich część S. B. W konsekwencji został postawiony wniosek o przejęciu opisanego wyżej gospodarstwa za rentę. Ustalenia dotyczące stanu gospodarstwa zostały powtórzone przez Naczelnika Gminy w S. w decyzji z dnia [...] czerwca 1975 r., że "rolnik nie stosuje żadnych zabiegów agrotechnicznych, nawożenia mineralnego", a grunty wchodzące w skład gospodarstwa "nie były w całości zagospodarowane".
Tym samym nie znalazł potwierdzenia zarzut Z. B. zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jakoby opisane gospodarstwo rolne nie wykazywało niskiego poziomu produkcji, a decyzja Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] czerwca 1975 r. wydana została bez podstawy prawnej i z naruszeniem przepisów o przejmowaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa. Wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów poświadczających swoje twierdzenia.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister stwierdził, że zarzuty dotyczące daty sporządzenia protokołu z lustracji gospodarstwa oraz jego powierzchni zostały sprostowane postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. Jeśli chodzi o różnicę między wykazaną w decyzji wartością gospodarstwa ([...] zł), a zadłużeniem wobec Państwa ([...]zł), Minister zauważył, że przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. w żadnym przypadku nie przewidywały wypłaty rolnikowi różnicy między wartością gospodarstwa a wysokością zadłużenia w przypadku przekazania gospodarstwa za rentę.
Ponadto, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 maja 1974 r. wskazane wyżej kwoty służyły do obliczenia zadłużenia gospodarstwa wobec Państwa. W tym przypadku zadłużenie to stanowiło 55,8% wartości gospodarstwa. Poziom zadłużenia miał z kolei wpływ na wysokość wypłacanej renty. Zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1, w przypadku gdy zadłużenie przejmowanego gospodarstwa wynosiło od 50% do 100% wartości przekazywanego gospodarstwa, przyznana renta była wypłacana w kwocie obniżonej o 50% do czasu spłaty zadłużenia.
Nie znalazł również potwierdzenia zarzut o podpisaniu decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] czerwca 1975 r. przez osobę nieuprawnioną. W aktach sprawy znajduje się decyzja podpisana przez Z. B., Naczelnika Gminy w S., a nie H. O. Biorąc powyższe pod uwagę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi za słuszne uznał ustalenia zawarte w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r., że do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. niezbędne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Tymczasem stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie podjęcia decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. udokumentowany aktami sprawy, nie daje podstaw do stwierdzenia, że ostateczna decyzja Naczelnik Gminy w S. z dnia [...] czerwca 1975 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, przede wszystkim dlatego, że trudno dostrzec oczywistą sprzeczność między rozstrzygnięciem a stanowiącą jego podstawę normą prawa materialnego.
Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wskazuje również, aby w sprawie zaistniały inne podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] czerwca 1975 r., określone w pozostałych przepisach art. 156 § 1 k.p.a. Okoliczności takich nie wskazuje również strona.
Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. B. i W. B., reprezentowani przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie:
- 1. art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, gdyż w decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] czerwca 1975 r. o przejęciu z urzędu na własność Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność J. S. nie został wykazany niski poziom produkcji rolnej, jak tego wymaga art. 9 ust.2 powołanej ustawy. Jako rzeczywista przyczyna przejęcia z urzędu na własność Państwa gospodarstwa rolnego J. S. w decyzji Naczelnika Gminy w S. zostało wskazane ustalenie, że "Poziom produkcji nie jest wyższy niż średnia w gminie na podobnych glebach". Bezspornie zaś takiej przesłanki normatywnej nie zawiera przepis art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. Zasadności tego zarzutu nie zmienia przy tym dokonana przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji analiza sposobu i stanu zagospodarowania gospodarstwa J. S. Analizy tej organ dokonał wyłącznie w oparciu o "Protokół gospodarstwa ob. J. S. we wsi L. gmina S." bez daty, sporządzony przez nieokreśloną osobę, który to dokument według prezentaty Urzędu Gminy w S. wpłynął do tego Urzędu w dniu [...] stycznia 1975 r. Podnieść w tym aspekcie należy, że dokument ten nie jest opatrzony pieczęcią urzędową Urzędu Gminy w S., ani też czytelnym podpisem osoby, która go sporządziła. Widniejący na tym dokumencie podpis nie jest możliwy do odczytania. Z prezentaty UG w S. znajdującej się na tym dokumencie wynika natomiast bezspornie, że dokument ten nie został sporządzony przez służby gminne podległe Naczelnikowi Gminy w S., ani tym bardziej przez właściwą komisję gminnej rady narodowej, jak tego wymaga § 4 ust. 3 rozporządzenia, lecz pochodzi z zewnątrz. Nie jest jednak obiektywnie możliwe ustalenie skąd dokument ten pochodzi i kto jest jego autorem;
- 2. art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, poprzez przejęcie z urzędu gospodarstwa J. S. na własność Państwa, a następnie sprzedaż tego gospodarstwa osobie trzeciej, pomimo braku skutecznego doręczenia J. S. decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 1976 r. przyznającej rentę w zamian za gospodarstwo rolne przejęte na własność Państwa oraz pomimo, że w toku postępowania Z. B. zakwestionował, aby J. S. kiedykolwiek otrzymał decyzję ZUS o przyznaniu renty. Tymczasem, okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej, gdyż zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r., ostateczna decyzja o przejęciu nieruchomości podlega wykonaniu z chwilą uprawomocnienia się decyzji o przyznaniu renty. Jednocześnie warunkiem stwierdzenia prawomocności decyzji o przyznaniu renty J. S. jest skuteczne doręczenie decyzji ZUS o przyznaniu renty. Tymczasem organ nawet tej okoliczności nie zbadał. W ocenie skarżących w celu podjęcia próby dokonania takiego ustalenia konieczne było zażądanie od ZUS lub z Archiwum całości akt ZUS dotyczących przyznania J. S. renty. Skarżący zaprzeczył także, aby J. S. faktycznie pobierał rentę. Przeprowadzenia takiego dowodu organ jednak zaniechał. Oznacza to, że uznanie tej okoliczności za udowodnioną narusza przepis art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., jak też przepis art. 7 i art. 8 k.p.a. i miało wpływ na treść rozstrzygnięcia;
- 3. § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125) poprzez uznanie, że poziom produkcji gospodarstwa rolnego J. S. jest niski, pomimo że organ nie przeprowadził dla udokumentowania tej konkluzji żadnego dodatkowego postępowania dowodowego oraz pomimo zaniechania przez Naczelnika Gminy w S. ustalenia poziomu produkcji gospodarstwa rolnego J. S. dla potrzeb wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1975 r. i zasięgnięcia opinii właściwej komisji Gminnej Rady Narodowej. Brak takiej opinii potwierdza wprost treść uzasadniania decyzji Naczelnika Gminy w S., w której całkowicie pominięto tę okoliczność. Z uzasadnienia tej decyzji wynika zaś jednoznacznie, że podstawą ustalenia przez Naczelnika Gminy w S. poziomu produkcji gospodarstwa J. S. był wyłącznie sporządzony przez bliżej nieokreśloną osobę "Protokół gospodarstwa Ob. J. S. we wsi L. Gmina S." Tego rodzaju zaniechanie należy traktować jako rażące i mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zaniechanie to narusza niewątpliwie także przepis art. 2 Konstytucji RP, przepis art. 9 ust. 2 ustawy z 1974 r. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów, a także art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pozbawienie J. S. prawa własności gospodarstwa w oparciu o taki dokument niewątpliwie rażąco narusza art. 9 ust. 2 ustawy oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r., jak i przepis art. 2 Konstytucji RP oraz przepis art. 140 kc i art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. W ocenie Skarżących tego rodzaju uchybienie należy traktować jako rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie przez nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] czerwca 1975 r.;
- 4. art. 140 k.c. w związku z art. 693 k.c. poprzez uznanie, że wydzierżawianie przez J. S. części gospodarstwa swemu zięciowi S. B. należy traktować jako niezagospodarowanie całości gospodarstwa w L. Tymczasem, z normatywnej treści art. 693 k.c. wynika bezspornie, że dzierżawa części gospodarstwa rolnego to elementarny atrybut J. S. jako właściciela tego gospodarstwa, która w okolicznościach faktycznych tej sprawy, w szczególności z uwagi na zawansowany wiek J. S. (81 lat) powinna być potraktowana jako czynność zmierzająca do zapewnienia prawidłowego zagospodarowania części gospodarstwa, nie zaś jako niezagospodarowanie całości gospodarstwa, jak to oczywiście błędnie ustalił zarówno organ w zaskarżonej decyzji, jak też Naczelnik Gminy w S. w decyzji z dnia [...] czerwca 1975 r.;
- 5. art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym: - nie ustalenie czy decyzja Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] czerwca 1975 r. została doręczona J. S.. Skarżący zaprzeczają, aby J. S. otrzymał tę decyzję. Bezspornie zaś okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; - nie ustalenie czy J. S. została skutecznie doręczona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 1976 r. przyznająca rentę. Tymczasem, w świetle art. 33 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 1974 r., ostateczna decyzja o przejęciu nieruchomości podlega wykonaniu z chwilą uprawomocnienia się decyzji w sprawie renty; - nie ustalenie czy J. S. rzeczywiście pobierał rentę zgodnie z decyzją ZUS z dnia [...] września 1976 r.;
- 6. art. 10 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie skarżących o zakończeniu postępowania w sprawie, co uniemożliwiło skarżącym zapoznanie się z aktami sprawy i pozbawiło możliwości ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego i złożenia ewentualnych nowych wniosków dowodowych;
- 7. art. 44 k.p.a. poprzez bezzasadne pominięcie aktualnych właścicieli gospodarstwa rolnego należącego uprzednio do J. S., którzy niewątpliwie mają interes prawny w niniejszym postępowaniu. Z argumentacji organu w zakresie pominięcia tych stron wynika, że już w momencie wszczęcia postępowania organ z góry założył, że wydana decyzja nie naruszy ich praw;
- 8. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu przy dokonywaniu w zaskarżonej decyzji oceny prawnej decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] czerwca 1975 r., pomimo bardzo wielu rażących uchybień prawa materialnego opisanych szczegółowo wyżej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem uwzględniając skargę zauważył, że zgodnie art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. gospodarstwo rolne określone w ust. 1 mogło być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Ponadto, w myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125), "Poziom produkcji danego gospodarstwa ustalał naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej."
Jak wynika z akt archiwalnych, postępowanie w sprawie przejęcia z urzędu za rentę gospodarstwa rolnego stanowiącego własność J. S. zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 1975 r. Jedyny dowód, na podstawie którego dokonano ustaleń dotyczących stanu przejętego gospodarstwa, stanowił protokół "Z gospodarstwa ob. J. S. we wsi L. gmina S. ", datowany na dzień [...] stycznia 1975 r. Tylko i wyłącznie do ustaleń z tego protokołu odwołuje się będąca przedmiotem nadzoru decyzja z dnia [...]czerwca 1975 r.
Zdaniem Sądu I instancji organ nadzoru odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1975 r. nie poddał analizie co najmniej trzech kwestii, wyłaniających się na tle przedstawionych okoliczności.
Po pierwsze, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zwrócił uwagi, że wspomniany protokół został sporządzony jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie przejęcia z urzędu gospodarstwa rolnego za rentę i nie jest znana osoba, która sporządziła ten protokół. Nie ma przy tym dowodu, że w ustaleniach zawartych w tym protokole uczestniczył J. S.i że je akceptował. Powstaje więc pytanie, czy wspomniany protokół, sporządzony przed wszczęciem postępowania w sprawie, bez udziału strony postępowania i spisany przez nieznaną osobę, może być uznany za dowód w sprawie, lub inaczej, czy w ten sposób przeprowadzone postępowanie nie narusza rażąco prawa.
Po drugie, w sposób oczywisty został naruszony § 4 ust. 3 wspomnianego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r., skoro ustaleń, co do poziomu produkcji rolnej w przejmowanym gospodarstwie, dokonano bez zasięgnięcia opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej, gdyż takowej w aktach sprawy nie ma. Za taką opinię nie może być uznany protokół z dnia [...] stycznia 1975 r., z uwagi na wskazywane już okoliczności, a w tym dlatego, że nie wiadomo, od kogo on pochodzi. Po trzecie wreszcie, z decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] czerwca 1975 r. nie wynika, jaki był poziom produkcji w gospodarstwie J. S. W pkt 2 b) decyzji stwierdzono jedynie, że "poziom produkcji gospodarstwa nie jest wyższy niż średnia w gminie na podobnych glebach", a art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. jako przesłankę przejęcia wskazywał "niski poziom produkcji rolnej". Przepis § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 31 maja 1974 r. stanowił, że "Decyzja naczelnika gminy o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego za rentę powinna zawierać dane niezbędne do ustalenia prawa do renty i jej wysokości, a w szczególności poziom produkcji danego gospodarstwa".
Ani w rozstrzygnięciu, ani w uzasadnieniu decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] czerwca 1975 r. nie podano poziomu produkcji w gospodarstwie J. S., bo stwierdzenie, że "nie jest wyższy niż średnia w gminie" nie wskazuje na konkretny poziom produkcji, który powinien podlegać ocenie organu, z punktu widzenia przesłanki przejęcia z art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. Uzasadnienie decyzji z [...] czerwca 1975 r. odwołuje się jedynie do braku zabiegów agrotechnicznych i braku nawożenia mineralnego, co nie jest jednoznaczne z niskim poziomem produkcji. Także ta okoliczność uszła uwadze organu nadzoru, w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Przesłanką przejęcia gospodarstwa rolnego za rentę nie może być też okoliczność wydzierżawienia części gospodarstwa, na co powołano się w uzasadnieniu kwestionowanej w nadzorze decyzji, gdyż jak słusznie podniesiono w skardze jest to (jak i był) dozwolony sposób korzystania z własności nieruchomości.
Zdaniem sądu I instancji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał niewłaściwej, bo niepełnej, oceny przesłanek rażącego naruszenia prawa w decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] czerwca 1975 r., gdyż uczynił to z naruszeniem art. 7 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia RM z 31 maja 1974 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Minister Rolnictwa I Rozwoju Wsi opierając zarzuty kasacyjne na obu podstawach kasacyjnych. Kwestionowanemu wyrokowi zarzucił:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w związku z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118) – zwanej dalej ustawą - oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125), zwanym dalej rozporządzeniem,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 80 k.p.a w zw. z art. 156 § § 1 pkt 2 kpa i art. 9 ust. 2 ustawy oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał niewłaściwej, bo niepełnej, oceny przesłanek rażącego naruszenia prawa w decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] czerwca 1975 r., a w konsekwencji uchylenie obu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że przepisy ustawy nie wymagały aby protokół oceny poziomu produkcji gospodarstwa musiał być sporządzony w trakcie postępowania o przejęcie gospodarstwa na własność Państwa. Skarżący zauważył także, że Sąd I instancji pominął dodatkowe ustalenia zawarte w protokole i w zawiadomieniu z dnia [...] kwietnia 1975 r., a mianowicie ustalenie, że nie wszystkie grunty wchodzące w skład gospodarstwa były zagospodarowane.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. B. i W. B. wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Istota obu zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zanegowania stanowiska Sądu I instancji, według którego Minister dopuścił się naruszenia przepisów prawa, tj. naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od wymienionej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. Instytucja ta stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego tylko decyzji dotkniętych poważnymi wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 K.p.a. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji oznacza wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z uwagi na dotknięcie jej ciężką wadliwością od chwili jej wydania (J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 699).
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty.
W kontrolowanej sprawie nie można stwierdzić oczywistości naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) oraz przepisów wykonawczych. Weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana została na podstawie tej ustawy. Stosownie do art. 9 ust. 2 ustawy gospodarstwo rolne określone w ust. 1 może być przyjęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że w dniu wydania decyzji przez Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] czerwca 1975 r. J. S. liczył sobie 81 lat. Zatem spełniona została przesłanka dotycząca wieku rolnika, zawarta w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Prawidłowo też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalił Minister, że w sprawie zaistniała także druga przesłanka z art. 9 ust. 2 ustawy, a mianowicie że gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji rolnej. Ze znajdującego się w aktach pisma zatytułowanego "Protokół" z pieczęcią wpływu do Urzędu Gminy w S. w dniu [...] stycznia 1975 r., wynika że gospodarstwo J. S. nie było właściwie zagospodarowane. Rolnik nie stosował żadnych zabiegów agrotechnicznych, nie stosował nawożenia mineralnego, nie prowadził żadnej hodowli, a także nie zagospodarowywał w całości swoich gruntów lecz częściowo wydzierżawiał je swojemu zięciowi.
Powyższe ustalenia uzasadniały zaakceptowanie stanowiska Naczelnika Gminy w S., że spełniona została przesłanka, iż gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji rolnej. Okoliczność, że protokół został sporządzony przed wszczęciem postępowania w sprawie nie obniża jego wartości dowodowej. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 1975 r. J. S. został poinformowany o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, zatem mógł wnosić zastrzeżenia w toku postępowania oraz odwołanie od powołanej decyzji.
O nieważności decyzji nie mogła również przesądzać okoliczność braku opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej, o której mowa w § 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia. Po pierwsze wskazać należy, że powołany przepis stanowi o opinii gminnej komisji rady narodowej. Ze swojej istoty opinia jest stanowiskiem ciała doradczego, które nie wiąże w sprawie. Zatem brak opinii nie może być uznany za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wadliwość nie dotyczy bowiem samej decyzji Naczelnika Gminy w S. lecz procedury związanej z wydaniem tej decyzji.
Wskazać należy, że w doktrynie prawa administracyjnego zauważa się, iż z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 K.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Wspomniany Autor wskazuje, że stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania.
Zdaniem wspomnianego Autora "ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny". Po drugie, nie można też wykluczyć, że powołany protokół z datą wpływu "[...] stycznia 1975 r.", był opinią właściwej komisji gminnej rady narodowej w S. Jak już wspomniano na protokole tym widnieje nieczytelny podpis, a po przeszło 40 latach od daty jego sporządzenia nie dało się ustalić, kto ten protokół sporządził. Jak już wskazano brak czytelnego podpisu oraz sporządzenie protokołu przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie nie przekreśla jego wartości dowodowej. Powołany protokół pozwala na przyjęcie stwierdzenia, że pomimo naruszeń proceduralnych decyzja Naczelnika w S. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż ustalenia protokołu dawały podstawę do stwierdzenia, że gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej, w rozumieniu art. 9 ust. 2 ustawy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i w oparciu o art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 151 orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 206 w związku z art. 207 P.p.s.a.