Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 1805/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę D.B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 12 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie potrącenia uposażenia.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy rozkazem personalnym nr [...] z dnia 21 lipca 2014 r., na podstawie art. 126 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), potrącił D.B. przy najbliższej wypłacie 12/30 części uposażenia miesięcznego w związku z nieusprawiedliwioną nieobecnością w służbie od dnia 20 maja 2014 r. do dnia 31 maja 2014 r., potrącił wyżej wymienionemu przy najbliższej wypłacie 30/30 uposażenia miesięcznego w związku z nieusprawiedliwioną nieobecnością w służbie od dnia 1 czerwca 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. oraz na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), nadał rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności.
W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego D.B. wniósł o jego uchylenie oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji z przyczyny jego bezprzedmiotowości, a nadto o wydanie na czas postępowania odwoławczego postanowienia w trybie art. 135 Kpa o wstrzymaniu natychmiastowej wykonalności zaskarżonego rozkazu personalnego.
Komendant Główny Policji decyzją nr 582 z dnia 12 września 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.
Organ wskazał, iż zgodnie z art. 126 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi, który opuścił miejsce pełnienia służby albo pozostaje poza nim lub nie podejmuje służby, zawiesza się uposażenie od najbliższego terminu płatności. Jeżeli policjant pobrał już za czas nieusprawiedliwionej nieobecności uposażenie potrąca mu się odpowiednią część uposażenia przy najbliższej wypłacie. Natomiast w myśl art. 126 ust. 2 cytowanej ustawy, w razie uznania nieobecności za usprawiedliwioną, wypłaca się policjantowi zawieszone uposażenie, w przypadku nieobecności nieusprawiedliwionej policjant traci za każdy dzień nieobecności 1/30 część uposażenia miesięcznego.
Organ stwierdził, iż wobec przebywania przez policjanta na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, w dniu 19 maja 2014 r. otrzymał on skierowanie na badania kontrolne. W dniu 20 maja lekarz medycyny pracy wystawił wymienionemu zaświadczenie lekarskie stwierdzające w pkt 3, że D.B. "wobec przeciwwskazań zdrowotnych utracił zdolność do wykonywania dotychczasowej pracy z dniem 20 maja 2014 r." W tym samym dniu funkcjonariusz dostarczył osobiście powyższe zaświadczenie i następnie nie stawiał się już w służbie oraz nie przedkładał żadnych dokumentów usprawiedliwiających nieobecność.
Komendant Główny Policji podniósł, że lekarz medycyny pracy przeprowadzający badania kontrolne policjanta ma jedynie ustalić zdolność do wykonywania służby na konkretnym, dotychczas zajmowanym stanowisku, które zostało wskazane w skierowaniu na takie badania. Nie jest natomiast władny w ramach przeprowadzanych badań ani do stwierdzenia czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, ani też do ustalenia, że policjant jest w ogóle niezdolny do wykonywania służby.
Wskazał także, iż w myśl art. 26 ust. 1 ustawy o Policji zdolność fizyczną i psychiczną do służby ustalają komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, przy czym zgodnie z art. 40 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2014 r.), policjant może być skierowany do ww. komisji lekarskiej:
- z urzędu lub na jego wniosek – w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze służbą;
- z urzędu – w celu sprawdzenia prawidłowości orzeczenia o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby lub prawidłowości wykorzystywania zwolnienia lekarskiego.
Zatem jedyną możliwością uznania, że policjant, ze względu na stan zdrowia nie jest zdolny do wykonywania służby w Policji jest wydanie wobec niego orzeczenia komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, zgodnie ze stosownymi przepisami prawa, przy czym orzeczenie to musi być sporządzone w przepisanej do tego formie, a także powinno być poprzedzone określonego rodzaju skierowaniem.
Organ podkreślił, że w myśl § 17 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, podstawą usprawiedliwienia nieobecności policjanta w służbie z powodu choroby stanowi zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, zaś zgodnie z art. 121c ustawy o Policji, okres przebywania na zwolnieniu lekarskim stwierdza zaświadczenie lekarskie wystawione zgodnie z przepisami art. 55 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, z określonymi w nim wyjątkami.
Przedłożone przez funkcjonariusza zaświadczenie lekarskie lekarza medycyny pracy powyższych wymogów nie spełnia.
Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ stwierdził w szczególności, iż przełożony właściwy w sprawach osobowych nie miał podstaw do zwolnienia D.B. od zajęć służbowych, gdyż obowiązek taki istnieje w przypadku otrzymania ostatecznego orzeczenia komisji lekarskiej o trwałej niezdolności policjanta do służby (§ 24 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r.). Wskazał również powołując się na orzecznictwo, że naruszenie art. 10 Kpa nie stanowi automatycznie podstawy do uchylenia decyzji, jeśli nie towarzyszy mu takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego rozwijających zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i zapewniających jej realizację, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W niniejszej sprawie zaś nie sposób przyjąć, by udział policjanta w prowadzonym postępowaniu skutkowałoby wydaniem innego rozstrzygnięcia, przy czym jego pełnomocnik takich okoliczności nie przedstawił.
W odniesieniu do twierdzeń, że stan zdrowia odwołującego uniemożliwił mu stawienie się do służby, organ wskazał, iż w takim przypadku winien uzyskać i przedłożyć zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby. Natomiast ustosunkowując się do wniosku o wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonego rozkazu podał, iż nie zachodzi w sprawie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 135 Kpa.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D.B. wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz nieważności decyzji organu pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.
Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że wbrew twierdzeniu skarżącego, o potrąceniu uposażenia z tytułu nieusprawiedliwionej nieobecności policjanta w służbie, o którym mowa w art. 126 ustawy o Policji, organy rozstrzygają w formie rozkazu personalnego. Co prawda w przepisie tym brak jest literalnego wskazania takiej formy rozstrzygnięcia, jednak należy wziąć pod uwagę, że żądanie wypłaty uposażenia jest konkretnym i podstawowym uprawnieniem policjanta. Zatem jakiekolwiek ograniczanie tego uprawnienia musi przybrać postać takiego rozstrzygnięcia, które będzie mogło być poddane kontroli administracyjnej, a następnie sądowej. Sąd podkreślił, że w sytuacji, gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej powinna być załatwiana sprawa, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, iż sprawa wymaga rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej/ rozkazu personalnego.
Przechodząc do dalszej oceny zaskarżonego rozkazu Sąd wskazał, że bezspornym w sprawie jest, że skarżący od dnia przedłożenia zaświadczenia lekarskiego z dnia 20 maja 2014 r. nie stawił się do służby. Spornym pozostaje natomiast – jak wskazuje organ, czy nieobecność ta miała charakter usprawiedliwiony, czy też nie.
Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U., poz. 644) policjant podlega badaniom określonym w przepisach o służbie medycyny pracy w zakresie i terminie wskazanym przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych.
Stosownie zaś do art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a-c ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. u służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r., Nr 125, poz. 1317 ze zm.) służba medycyny pracy realizuje zadania określone w ustawie w odniesieniu do osób pozostających w stosunku służbowym. Jest ona właściwa do realizowania zadań z zakresu sprawowania profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracującymi, w szczególności przez: wykonywanie badań wstępnych, okresowych i kontrolnych przewidzianych w Kodeksie pracy, orzecznictwo lekarskie do celów przewidzianych w Kodeksie pracy i w przepisach wydanych na jego podstawie, ocenę możliwości wykonywania pracy lub pobierania nauki uwzględniającą stan zdrowia i zagrożenia występujące w miejscu pracy lub nauki.
Z treści art. 229 § 2 Kodeksu pracy wynika natomiast, że pracownik podlega okresowym badaniom lekarskim. W przypadku niezdolności do pracy trwającej dłużej niż 30 dni, spowodowanej chorobą, pracownik podlega ponadto kontrolnym badaniom lekarskim w celu ustalenia zdolności do wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku. Pracodawca nie może dopuścić do pracy pracownika bez aktualnego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań do pracy na określonym stanowisku (art. 229 § 4 kp).
Zakres wstępnych, okresowych i kontrolnych badań lekarskich pracowników, o których mowa w art. 229 §1, 2 i 5 kp, tryb ich przeprowadzania oraz sposób dokumentowania i kontroli tych badań określa § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy. Badanie te kończy się orzeczeniem lekarskim stwierdzającym brak przeciwwskazań zdrowotnych do pracy na określonym stanowisku pracy lub przeciwwskazania zdrowotne do pracy na określonym stanowisku pracy (§ 2 ust. 5 tego rozporządzenia). Orzeczenia lekarskie są wydawane w formie zaświadczeń według określonego wzoru (§ 3 ust. 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia) z trzema możliwościami zakończenia badania, tj.: 1) wobec braku przeciwwskazań zdrowotnych - zdolny(a) do wykonywania pracy na ww. stanowisku, 2) wobec przeciwwskazań zdrowotnych - niezdolny(a) do podjęcia/wykonywania pracy na ww. stanowisku, 3) wobec przeciwwskazań zdrowotnych utracił(a) zdolność do wykonywania dotychczasowej pracy z dniem.
Dalej Sąd podkreślił, że zarówno w treści art. 229 § 2 kp, jak i treści § 2 ust. 5 cytowanego rozporządzenia z dnia 30 maja 1996 r. mowa jest o badaniach profilaktycznych (kontrolnych) w celu ustalenia zdolności do wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku. Natomiast w skierowaniu wydanym przez pracodawcę, które stanowi podstawę przeprowadzenia powyższych badań, następuje precyzyjne określenie stanowiska pracy, na którym pracownik jest zatrudniony (wraz z informacjami na temat występowania na tym konkretnym stanowisku czynników szkodliwych dla zdrowia lub warunków uciążliwych).
Z powyższego wynika, że lekarz medycyny pracy przeprowadzający badania kontrolne nie jest władny stwierdzić czasowej lub całkowitej niezdolności policjanta do służby, ponieważ jego zadaniem jest jedynie ustalenie zdolności do wykonywania służby na konkretnym stanowisku. Natomiast od ustalenia zdolności do służby – jak słusznie wskazał organ, właściwa jest komisja lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych i to działająca w ściśle określonym trybie, na skutek odpowiedniego skierowania (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.). Zatem jedyną możliwością uznania funkcjonariusza za niezdolnego do służby jest wydanie w stosunku do niego orzeczenia wskazanej powyżej komisji na podstawie cytowanego powyżej rozporządzenia. Nie ulega wątpliwości, że skarżący w dniu 20 maja 2014 r. takim orzeczeniem nie legitymował się. Natomiast stwierdzenie skarżącego, że nie mógł się on stawić się w służbie i podejmować jakichkolwiek czynności z uwagi na wystawione zaświadczenie, jest niezasadne. Jak podkreślono powyżej skarżący otrzymał zaświadczenie, z którego wynika, że nie mógł on pełnić służby na określonym stanowisku, a nie - że nie może pełnić służby w ogóle. Zatem skarżący winien stawić się na stanowisku, a rolą pracodawcy było zapewnienie skarżącemu stanowiska odpowiadającego jego możliwościom zdrowotnym.
W ocenie Sądu I instancji rację ma też organ wskazując, że zaświadczenie lekarskie z dnia 20 maja 2014 r. nie może być podstawą usprawiedliwienia nieobecności skarżącego w służbie. Stosownie do § 17 cytowanego rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r. podstawą usprawiedliwienia nieobecności policjanta w służbie z powodu choroby stanowi zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby. Zgodnie zaś z obowiązującym od dnia 1 czerwca 2014 r. art. 121c ust. 1 ustawy o Policji okres przebywania na zwolnieniu lekarskim stwierdza zaświadczenie lekarskie wystawione zgodnie z przepisami art. 55 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, z określonymi w tym przepisie wyjątkami, tj. zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby lub pobytu w stacjonarnym zakładzie opieki zdrowotnej, konieczności osobistego sprawowania przez ubezpieczonego opieki nad chorym członkiem rodziny, wystawiane na odpowiednim druku, według określonego w przepisach prawa wzoru. Tymczasem zaświadczenie lekarskie wystawione przez lekarza medycyny pracy skarżącemu w dniu 20 maja 2014 r. nie stanowi dokumentu, o którym mowa w cytowanym powyżej rozporządzeniu, ani ustawie.
Konkludując Sąd stwierdził, że zarówno Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy, jak i Komendant Główny Policji zasadnie uznali, że nieobecność skarżącego w służbie była nieusprawiedliwiona i z tego powodu uprawnione było potrącenie na podstawie art. 126 ust. 1 i 2 ustawy o Policji części uposażenia przy najbliższej wypłacie.
Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie nie naruszyły wskazanych przez skarżącego przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nie dopuściły się również zarzucanych uchybień przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięć.
W szczególności, w ocenie Sądu I instancji, nieuprawniony jest podstawowy zarzut w tym zakresie dotyczący naruszenia art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "Kpa", poprzez niedoręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie potrącenia uposażenia.
Sąd podzielił argumentację Komendanta Głównego Policji, iż naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie stanowi automatycznie podstawy do uchylenia decyzji, jeśli nie towarzyszy mu takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, zapewniających realizację powyższej zasady, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy, kiedy skarżący reprezentowany przez pełnomocnika, podnosząc ten zarzut w ogóle nie wskazał, w jaki sposób uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto biorąc pod uwagę fakt, iż w istocie kwestią sporną było jedynie to, czy nieobecność skarżącego w służbie była usprawiedliwiona, czy też nieusprawiedliwiona w świetle zaświadczenia lekarskiego lekarza medycyny pracy, trudno uznać by przedmiotowe uchybienie powodowało konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył D.B., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.
- art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że naruszenie tego przepisu poprzez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego nie stanowi podstawy eliminacji decyzji skierowanej do strony, pomimo tego, że strona została w toku postępowania I instancji zupełnie pozbawiona udziału w czynnościach postępowania, i dopiero przed organem odwoławczym mogła po raz pierwszy podnosić zarzut wadliwego zastosowania formy decyzji administracyjnej oraz wadliwej wykładni prawa materialnego;
- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów skargi, zwłaszcza do: a) nieuprawnionego połączenia postępowań administracyjnych w trybie art. 62 k.p.a. oraz b) nieuprawnionego powstrzymania się przez organ Policji od wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu od zajęć służbowych na stanowisku (w trybie § 3 ust. 4 r.s.p.), jako obligatoryjnej czynności adresowanej do funkcjonariusza niezdolnego do służby na zajmowanym w dacie przedłożenia stosownego zaświadczenia lekarskiego.
Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
- art. 126 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 z późn. zm., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wynika zeń podstawa do załatwienia sprawy w przedmiocie potrącenia uposażenia w formie decyzji administracyjnej, podczas gdy przepis ten wskazuje, że potrącenie stanowi czynność materialno-techniczną podejmowaną podczas wypłaty i polega jedynie na obliczeniu prawidłowej wysokości świadczenia;
- art. 32 ust. 2 ustawy o Policji w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2013 r., poz. 644 z późn. zm.), dalej r.s.p., poprzez pominięcie, że katalog decyzji wydawanych w oparciu o te przepisy nie obejmuje decyzji w sprawie potrąceń z uposażenia;
- art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a-c ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz.U. z 2004 r. Nr 125, poz. 13.17 z późn. zm.) w zw. z art. 229 § 1, 2 i 5 Kodeksu pracy w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że usprawiedliwienie nieobecności w służbie nie może być udokumentowane zaświadczeniem lekarza medycyny pracy stwierdzającym niezdolność do pełnienia służby na zajmowanym w danym dniu nieobecności stanowisku i że usprawiedliwione niestawiennictwo mogłoby mieć miejsce tylko w wypadku przedłożenia orzeczenia lekarskiego uregulowanego w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz.U. Nr 79, p,pz. 349 z późn. zm.) lub zaświadczenie wynikające w obowiązujących wówczas przepisów art. 121c ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 17 cyt. rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna, której granicami stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, nie zasługiwała na uwzględnienie.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji co do tego, że naruszenie w toku postępowania administracyjnego art. 10 § 1 K.p.a. nie uzasadniało uwzględnienia skargi, ponieważ nie miało istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia.
Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zdaniem skarżącego pozbawienie go udziału w postępowaniu uniemożliwiło przedstawienie zarzutów naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego oraz zarzutu wadliwej formy działania organu, obecnie wyartykułowanych w skardze kasacyjnej.
W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nawet gdyby skarżący kasacyjnie miał zapewnioną możliwość czynnego uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym i zgłoszenia w/wym. zarzutów, okoliczność ta nie spowodowałaby wydania przez organ odmiennego rozstrzygnięcia.
Ocena ta pozostaje w ścisłym związku z oceną materialnych podstaw skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2011r. Nr. 287, poz. 1687 ze zm.) policjantowi, który samowolnie opuścił miejsce pełnienia służby albo pozostaje poza nim lub nie podejmuje służby, zawiesza się uposażenie od najbliższego terminu płatności. Jeżeli policjant pobrał już za czas nieusprawiedliwionej nieobecności uposażenie, potrąca mu się odpowiednią część uposażenia przy najbliższej wypłacie.
W myśl ust. 2 art. 126 w razie uznania nieobecności za usprawiedliwioną, wypłaca się policjantowi zawieszone uposażenie; w przypadku nieobecności nieusprawiedliwionej policjant traci za każdy dzień nieobecności 1/30 część uposażenia miesięcznego.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej przytoczone przepisy, a także art. 32 ust. 2 ustawy o Policji nie dają organowi podstawy do dokonywania potrącenia uposażenia w formie decyzji administracyjnej.
Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.
Prawo do uposażenia jest podstawowym prawem policjanta, uposażenie stanowi bowiem istotny składnik stosunku służbowego. Stosownie do art. 99 ustawy o Policji prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje pogląd, zgodnie z którym art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji należy interpretować wyłącznie jako nakazujący wydawanie decyzji jako formy rozstrzygnięcia spraw dotyczących mianowania na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, nie zaś wykluczający formę decyzji dla innych typów spraw administracyjnych wynikłych ze stosunku służbowego. Forma decyzji w razie potrącenia uposażenia jest szczególnie istotna jeśli się zważy, że umożliwia policjantowi skontrolowanie zasadności potrącenia w administracyjnym toku instancyjnym oraz przed sądem administracyjnym.
Przepisy art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji w żadnym stopniu nie wyłączają drogi administracyjnoprawnej w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego dla roszczeń finansowych ze stosunku służbowego i nie pozostawiają takiej drogi tylko dla ściśle wyspecyfikowanych kategorii spraw ze stosunku służbowego, dla których expressis verbis przewidziana jest forma decyzji administracyjnej w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2001r. II SA 2591/01 LEX nr 121906).
Art. 32 ust. 1 ustawy jest wyłącznie przepisem kompetencyjnym wskazującym jakie organy i w jakiej formie są właściwe do załatwiania określonych kategorii spraw. Wobec braku innych uregulowań te same organy w tej samej formie właściwe są również do rozstrzygania w przedmiocie uposażenia (w tym potrąceń z uposażenia) oraz innych świadczeń finansowych funkcjonariuszy Policji. Tak więc organ właściwy do mianowania funkcjonariusza pozostaje właściwy do ustalenia w formie decyzji administracyjnej jego uposażenia oraz podejmowania innych decyzji związanych z uposażeniem.
Oznacza to, że na podstawie art. 126ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji właściwy przełożony w drodze decyzji administracyjnej ma obowiązek zawieszenia i potrącenia policjantowi uposażenia w razie zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 126 ust. 1 ustawy o Policji.
W tej sytuacji zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. oraz naruszenia art. 126 ust. 1 i ust. 2 i art. 32 ust. 2 ustawy o Policji są nietrafne.
Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Nieodniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi samo przez się nie narusza art. 141 § 4 P.p.s.a.
Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P,p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M.Niezgóda-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 332). Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku Sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega zarówno na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny jak i wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy.
Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, Lex, nr 187709). Nie każde naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
W niniejszej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. W szczególności Sąd I instancji ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 P.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy dotyczy jednej sprawy, a mianowicie potrącenia uposażenia. Z akt sprawy nie wynika aby w sprawie potrącenia organ prowadził dwa postępowania, które połączył na podstawie art. 62 K.p.a. Z tych względów nieodniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutu naruszenia art. 62 K.p.a. nie ma żadnego znaczenia w sprawie. Natomiast z przywołanego § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U z 2013r. poz. 644 ze zm.) nie wynika obowiązek o jakim mowa w skardze kasacyjnej.
Chybione są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt. 2 i art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. a – c ustawy z dnia 27 czerwca 1997r. o służbie medycyny pracy (Dz. U z 2004r. Nr. 125, poz. 1317 ze zm).
Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji § 17 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013r. podstawę usprawiedliwienia nieobecności w służbie z powodu choroby stanowi zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, które policjant przekazuje bezpośredniemu przełożonemu nie później niż w terminie 7 dni od dnia zaprzestania służby z powodu choroby.
W razie zaistnienia przyczyny uniemożliwiającej dopełnienie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, policjant jest obowiązany przekazać zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby niezwłocznie po ustaniu tej przyczyny (ust. 2).
W sprawie jest bezsporne, że skarżący kasacyjnie nie przedstawił zaświadczenia o jakim mowa w powołanym przepisie. Natomiast z wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o służbie medycyny pracy nie wynika aby zaświadczenie lekarskie z dnia 20 maja 2014r. o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania służby na dotychczasowym stanowisku było równoznaczne z zaświadczeniem o niezdolności do służby.
Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 204 pkt. 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.