Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 902/15 po rozpoznaniu sprawy ze skarg [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. i Województwa [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia zawieszającego postępowanie administracyjne i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, oddalił skargi. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Pismem z dnia 22 listopada 2005 r. Marszałek Województwa [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o uregulowanie, w trybie art 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 1998 nr 133 poz. 872 ze zm.), dalej jako "przepisy wprowadzające", stanu prawnego nieruchomości położonej we wsi B., gmina B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] z obrębu [...]-B., zajętej pod część drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. [...].
Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego ww. nieruchomości.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli J.M. oraz [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich.
Minister postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu ww. zażaleń, uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W związku z powyższym Wojewoda [...] w postanowieniu z dnia [...] lutego 2015 r. jako zagadnienie wstępne wskazał toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym w [...] dotyczące wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., sygn. akt [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w miejscowości B. w gminie B., stanowiącej działkę nr [...] (właściciel T.M.), a nieruchomością położoną w miejscowości B. w gminie B., stanowiącą działkę nr [...] (właściciel nieustalony).
W ocenie Ministra wniesienie skargi o wznowienie postępowania, a także postanowienie o dopuszczalności tej skargi, nie pozbawia zaskarżonego postanowienia prawomocności i wynikającej z niej wykonalności. Prawomocność zaskarżonego postanowienia upada bowiem dopiero w razie uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania.
Następnie wskazano, iż postępowanie rozgraniczające zostało zakończone prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2009 r. sygn. akt [...] i brak jest informacji, aby postanowienie to zostało uchylone bądź wstrzymano jego wykonanie. Zatem granice nieruchomości ustalone powyższym postanowieniem nie uległy zmianie, a w konsekwencji postanowienie to wywołuje określone w nim skutki prawne.
W związku z powyższym dopiero w razie wstrzymania wykonania postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2009 r., sygn. akt [...] zaistnieje przesłanka do zawieszenia postępowania w sprawie uregulowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości.
Skargi do WSA na powyższe postanowienie MIR z dnia [...] kwietnia 2015 r. złożyli Województwo [...] i [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w W. Województwo [...] zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie:
- art. 7 w związku z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co spowodowało brak dokładnego wyjaśnienia sprawy i błędne przyjęcie, że granice nieruchomości ustalone postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...] nie uległy zmianie, skoro istnieją dokumenty określające inny tytuł prawny dla działki nr [...] oraz są dowodem, że granica prawna była ustalona przed przeprowadzeniem rozgraniczenia;
- art. 7 w związku z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieustalenie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób odpowiadający rzeczywistości, wadliwą ocenę materiału dowodowego a w konsekwencji brak istotnych dla stron ustaleń i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych poprzez uznanie, że wniesienie skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...] nie pozbawia zaskarżonego postanowienia prawomocności i wynikającej z niej wykonalności.
Z kolei [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w W. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: (1) naruszenie prawa procesowego, a w tym art. 122 k.p.a. w związku z art. 107 §1 k.p.a., art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. i art. 9, art. 11, art. 12 k.p.a., poprzez: sformułowanie uzasadnienia w sposób, który pomija wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zgromadzone w postępowaniu, nie odniesienie się w całości przez organ II instancji do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wybiórcze odniesienie się do dowodów i okoliczności ujawnionych w postępowaniu a także do wniosków i stanowiska strony skarżącej, w tym okoliczności przywołanych przez stronę, jak również pominięcie w swej ocenie okoliczności długotrwałego - postępowania w sprawie z wniosku Województwa [...] oraz przychylenie się do argumentacji wyłącznie strony przeciwnej stronie występującej z wnioskiem o stwierdzenie nabycia nieruchomości, w tym pominięcie, że złożenie wniosku przez Województwo [...] nastąpiło na datę [...] stycznia 1999 r. co skutkowało błędną interpretacją przepisów prawa procesowego, w tym art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., jak również niewzięcie pod uwagę z urzędu potwierdzonych przez właściwy organ okoliczności w zakresie błędów w dokumentacji; (2) błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i uznanie, że orzeczenie sądowe zapadłe po dacie złożenia wniosku wszczynającego postępowanie ma znaczenie dla sprawy wszczętej wnioskiem, który dotyczy stanu prawnego i faktycznego na dzień 1 stycznia 1999 r., stosownie do przepisów prawa materialnego a następnie błędne eksponowanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia tej okoliczności poprzez nakazanie organowi I instancji orzekanie co do tej okoliczności przy ponownym rozstrzygnięciu, które to naruszenie przepisu miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w zaskarżonej części.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił opinię i argumentację MIR wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Następnie powołał się na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, wobec czego zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy.
Sąd I instancji, zgodziwszy się ze stanowiskiem organu II instancji wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowić będzie przepis art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanką taką jest władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Przepis ten określa także zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego, jaki musi zostać przeprowadzony przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia oceniającego zasadność złożonego wniosku. Oznacza to, że w przedmiotowym postępowaniu, wyjaśnione przez Wojewodę będą kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego i prawnego gruntu zajętego pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r., czyli m.in. ustalenie na tę datę: właściciela przejmowanego gruntu, przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, o których rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej, a także ustalenie podmiotu władającego tym gruntem, czyli rozstrzygnięcie wszystkich tych kwestii, które podnoszą skarżący w skargach.
Sad I instancji zwrócił również uwagę, że wniesienie skargi o wznowienie postępowania, a także postanowienie o dopuszczalności tej skargi, nie pozbawia zaskarżonego postanowienia prawomocności i wynikającej z niej wykonalności. Prawomocność zaskarżonego postanowienia upada dopiero w razie uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania.
WSA wskazał, iż postępowanie rozgraniczające zostało zakończone prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2009 r., sygn. akt [...] i brak jest informacji, aby postanowienie to zostało uchylone bądź wstrzymano jego wykonanie. Zatem granice nieruchomości ustalone powyższym postanowieniem nie uległy zmianie, a w konsekwencji postanowienie to wywołuje określone w nim skutki prawne.
W ocenie Sądu I instancji dopiero w razie wstrzymania wykonania ww. postanowienia Sądu Rejonowego w [...], zaistnieje przesłanka do zawieszenia postępowania w sprawie uregulowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości położonej we wsi B.. W sprawie brak jest zatem zagadnienia wstępnego, które miałby rozstrzygnąć inny niż Wojewoda organ lub sąd.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wbrew stanowisku skarżących, wydanie przez Wojewodę decyzji, w trybie powołanego art. 73 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających, nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w W., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 106 § 3 ust. 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez:
- nierozważenie w całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w tym pominięcie okoliczności wskazujących na istnienie orzeczenia organu administracji oraz orzeczenia sądu ustalających własność nieruchomości będącej przedmiotem postępowania na rzecz Skarbu Państwa, które zostało ujawnione w postępowaniu sądowym ze skargi o wznowienie postępowania [...], które to orzeczenie ma bezpośredni wpływ na podstawę rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego przez właściwego wojewodę w przedmiocie uwłaszczenia nieruchomości — działki gruntu nr [...] obręb [...] B. - na rzecz Województwa [...], którego postanowienie w przedmiocie zawieszenia zostało uchylone zaskarżonym postanowieniem Ministra;
- pominięcie w rozpoznaniu sprawy istotnych ustaleń faktycznych, które winny stanowić podstawę zaskarżonego wyroku a mianowicie istnienia dokumentów urzędowych sporządzonych w przepisanej prawem formie, stwierdzających istnienie orzeczenia organu administracji potwierdzającego istnienie prawa własności Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] B. — a następnie przyjęcie przez Sąd, że podstawą rozstrzygnięcia w sprawie uwłaszczenia nieruchomości na wniosek Województwa [...] będzie art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, podczas gdy ujawnione w sprawie ze skargi o wznowienie postępowania sygn. akt [...] dokumenty wskazują, że podstawą rozstrzygnięcia jest inny przepis prawa co ma bezpośredni wpływ na rozpatrzenie wniosku Województwa [...] o uwłaszczenie;
- poprzez zaniechanie właściwej kontroli działalności organów administracji publicznej w sprawie wyznaczonej wnioskiem Województwa [...] mimo ujawnienia przez skarżącego niewątpliwej okoliczności wskazującej na istnienie orzeczenia sądu i organu administracji którego treść wpływa na tok postępowania wywołanego wnioskiem strony, a które to orzeczenie stanowi podstawę faktyczną skargi o wznowienie postępowania, zaś rozstrzygnięcie postępowania wznowieniowego będzie mieć zasadnicze znaczenie dla rozpatrzenia wniosku Województwa [...].
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację na poparcie zarzutów tej skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim w sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługuje także na uwzględnienie w powiązaniu ze wskazanymi w skardze przepisami p.p.s.a. i k.p.a. Istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy w postępowaniu przed organem administracji wystąpiło zagadnienie wstępne, co obliguje organ do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego.
W przedmiotowej sprawie nie ma bezpośredniej zależności pomiędzy procedurą prowadzoną przed sądem powszechnym a postępowaniem administracyjnym. Podkreślenia wymaga, że to przedmiot postępowania, który jest wyznaczany żądaniem strony i przepisami materialnego prawa administracyjnego ma znaczenie dla ustalenia czy dane postępowanie przed sądem powszechnym jest prejudykatem w stosunku do postępowania administracyjnego. Punktem wyjścia w rozważaniach w sprawie powinien być art. 73 przepisów wprowadzających, który określa przesłanki stwierdzenia nabycia gruntu pod drogę publiczną. W myśl tego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W świetle powołanego przepisu okoliczność zajęcia gruntu pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. przesądza o przejściu gruntu na rzecz zarządcy drogi publicznej. W sprawie niesporne jest, że postępowanie rozgraniczeniowe przed Sądem Rejonowym w [...] zostało zakończone w 2009 r. Zatem ustalenia Sądu Rejonowego w [...] w kwestii rozgraniczenia gruntu mają znaczenie wtórne względem rozpoznawanej sprawy, w której istotny jest stan władania i ewentualnie stan granic nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r.
Nietrafne są także argumenty podnoszące wyjście na jaw nowych okoliczności, które miałyby świadczyć o tym, że jeszcze przed 31 grudnia 1998 r. grunt w stosunku do którego toczy się postępowanie miał charakter publiczny. Powyższe okoliczności nie są prejudykatem w rozpoznawanej sprawie. Są jedynie okolicznościami stanu faktycznego, które to okoliczności mogą natomiast rzutować na dopuszczalność wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających.
Tym samym chybione są także argumenty skargi kasacyjnej o naruszeniu pozostałych przepisów p.p.s.a. wskazanych w zarzucie tej skargi.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.