Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 825/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi M. L., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] oraz decyzję Wójta Gminy Trzebielino z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 3 lipca 2013r. M. L. wniosła o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem J. I., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Wójt Gminy Trzebielino, działając m.in. na podstawie art.16a, art. 24, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił przyznania M. L. wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 16 a zmienionej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł. Strona spełnia kryterium dochodowe bowiem dochód nie przekracza kwoty 623 zł.
Organ wskazał, że M. L. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem od dnia 20 października 2010 r. Bezpośrednio przed otrzymaniem tego świadczenia w 2010 roku pozostawała w rejestrze osób bezrobotnych. W momencie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyrejestrowała się z urzędu pracy tracąc tym samym status osoby bezrobotnej. Natomiast art. 16a ww. ustawy odnosi się do faktycznej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a nie do rezygnacji ze statusu osoby bezrobotnej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. L. wskazując, że z uwagi na stan zdrowia ojca nie może podjąć zatrudnienia, dlatego zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że w świetle art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanka odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wskazana przez organ niższej instancji (tj. brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką), została przez organ ten oceniona prawidłowo.
W ocenie Kolegium w art. 17 ust. 1 ustawy ustawodawca odmiennie uregulował przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazując na niepodejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Skoro więc w tym samym akcie prawnym odmiennie zostały uregulowane przesłanki przyznawania podobnych świadczeń, to nie można było przyjąć, że interpretacja prawa do takich świadczeń może być taka sama. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego nie można odmówić prawa do tego świadczenia z powodu braku związku rezygnacji z pracy z koniecznością opieki nad osobą bliską, gdyż z tego powodu może ona również nie podejmować zatrudnienia.
Natomiast w przypadku ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje ono wyłącznie w wypadku spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki.
Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy, a koniecznością sprawowania opieki przez wnioskującą nad ojcem. Okoliczność ta stanowiła przeszkodę do przyznania odwołującej świadczenia. M. L. w okresie poprzedzającym ustalenie, że jej ojciec jest w znacznym stopniu niepełnosprawny, nie pracowała i nie wykonywała innej pracy zarobkowej. Niepełnosprawność jej ojca została stwierdzona od dnia 12 sierpnia 2010r. Odwołująca podejmowała prace w ramach robót interwencyjnych, ostatni raz w okresie 19 czerwca 2009 r. do 15 października 2009 r. Później była zarejestrowana w PUP do 20 października 2010 r. Decyzja w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie ma charakteru uznaniowego. Zasiłek przysługuje wyłącznie w wypadku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących jego przyznanie.
W ocenie organu odwoławczego w przypadku odwołującej nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zarobkowania w związku z koniecznością zapewnienia ojcu opieki. Istotą bowiem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest częściowa rekompensata opiekunowi otrzymanego wynagrodzenia, które utracił w związku z rezygnacją z zarobkowania w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską.
M. L. zaskarżyła powyższą decyzję organu odwoławczego skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazując, że ze względu na stan zdrowia ojca nie może i nie mogła wcześniej podjąć zatrudnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając decyzje organu I i II instancji stwierdził, że prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) nie zasługuje na akceptację. Organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje tym osobom uprawnionym, sprawującym faktyczną opiekę nad osobą niepełnosprawną, które tylko zrezygnowały z wykonywanej uprzednio pracy, a nie także jej nie podejmują. Taka interpretacja omawianego przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących.
Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) z sytuacją prawną osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi". Przede wszystkim jednak dokonana przez organy wykładnia różnicuje osoby sprawujące opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki.
Sąd I instancji podkreślił, że to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, i nie ma tu żadnego znaczenia czy osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowała z zatrudnienia, czy zrezygnowała z podjęcia zatrudnienia.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku odmienna wykładnia tego przepisu prowadzi w istocie do postawienia osób niepracujących z powodu faktycznego sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przed koniecznością podjęcia przez nie- w istocie fikcyjnej - pracy po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki koniecznej do nabycia prawa do omawianego świadczenia. Tymczasem celem tego świadczenia nie jest podjęcie bądź rezygnacja z zatrudnienia, lecz rekompensata opiekunowi nad niepełnosprawnym członkiem rodziny ze strony Państwa niemożności wykonywania przez niego jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
Reasumując, w ocenie Sądu I instancji, nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu sprawowania tej opieki zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż mimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjna oparło na zarzutach:
- 1) naruszenia prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mianowicie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż zachodzi podstawa do uchylenia decyzji obu instancji wobec stwierdzenia przez Sąd, że osoba bez pracy podejmując się stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym rezygnuje z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej i zachodzi podstawa do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego;
- 2) naruszenia prawa materialnego i procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mając na uwadze art. 7, art. 80 k.p.a. w związku z uwzględnieniem skargi wobec błędnego ustalenia Sądu, że zaskarżona decyzja Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem prawa materialnego art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych; jak również art. 32 Konstytucji RP wobec stwierdzenia w wyroku, iż zaskarżona decyzja narusza prawo biorąc pod uwagę podnoszoną przez Sąd sprzeczność przepisu art. 16a ustawy z zasadą równości, w odniesieniu do przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego unormowanego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych;
- 3) naruszenia art. 134 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec naruszenia przez Sąd ww. przepis prawa materialnego i procesowego, o czym mowa powyżej w pkt 1 i 2 niniejszej skargi skutkującego uchyleniem obu ww. decyzji; uchybienie art. 134 P.p.s.a. polega przy tym na wadliwym wyniku kontroli legalności zaskarżonych decyzji wobec naruszenia ww. przepisów prawa materialnego i procesowego w powiązaniu z błędną oceną stanu faktycznego, na którą wpływ miało ww. zarzucane naruszenie przepisów prawa materialnego;
- 4) naruszenia art. 141 § 4 i art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe wskazanie, co do dalszego toku postępowania w związku z uchyleniem obu ww. decyzji w sposób naruszający zakres kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na treść wyroku; z ostrożności zarzucono wadliwość uzasadnienia wyroku, gdy chodzi o interpretację pojęcia rezygnacji z zatrudnienia na gruncie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych sprowadzające się do rozszerzenia zastosowania tego przepisu i odmowy jego zastosowania wobec stwierdzenia sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP.
Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wnosiło:
- 1) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi M. L. na decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r., ewentualnie;
- 2) o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji w celu ponownego rozpoznania skargi na decyzję Kolegium, biorąc pod uwagę brak wyjaśnienia w jaki sposób ustalenie braku zatrudnienia osoby podejmującej się stałej opieki nad członkiem rodziny niepełnosprawnym w stopniu znacznym ma wpływać na zastosowanie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji stwierdzonego przez organy administracji braku związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem tej opieki.
Skarżący kasacyjnie wniósł również o rozważenie – na wypadek uznania, iż ma miejsce istotne zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości na tle stanu faktycznego i prawnego sprawy – zasadności podjęcia uchwały:
Czy w świetle art. 16a ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...) dotyczy osób pozostających bez zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w chwili objęcia tej opieki, gdy nie ma związku między brakiem zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej a objęciem stałej opieki nad członkiem rodziny niepełnosprawnym w stopniu znacznym; względnie czy może dotyczyć osoby zarejestrowanej jako bezrobotna w powiatowym urzędzie pracy w chwili objęcia opieki, jeśli nadal nie ma związku między brakiem zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej a objęciem stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym?
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Należy zauważyć, że w dniu 5 grudnia 2013 r. został ogłoszony wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 27/13, jednakże uzasadnienie tego wyroku nie mogło być znany Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Sąd ten mógł również nie mieć wiedzy, że w dniu 12 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym "czy art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992, ze zm. zwanej dalej u.ś.r.) w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji".
Postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14 Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu pytania prawnego umorzył postępowanie.
W uzasadnieniu postanowienia Trybunał wskazał, że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2012 r., poz. 1548), które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134).
Trybunał Konstytucyjny – na siedem dni przed sformułowaniem pytania prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego została ogłoszona 16 grudnia 2013 r. w Dz. U. poz. 1557) – orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 u.ś.r, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r.
W uzasadnieniu wyroku Trybunał podkreślił, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi.
Wykonując wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego Sejm uchwalił w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U poz. 567) w której uregulowano sytuację prawną osób, które utraciły prawo do świadczenia rodzinnego w związku z wejściem w życie ustawy 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Ustawa weszła w życie 15 maja 2014 r. Zgodnie z art. 5 w zw. z art. 8 tej ustawy w obecnym stanie prawnym istnieje możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przyznaje jednocześnie prawo do wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego za okres między wygaśnięciem tego prawa a dniem wejściem jej w życie, wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego.
Ponadto art. 17 tej ustawy zmienił treść art. 16a ust. 1 u.ś.r. W ust. 1 pkt. 1 tego przepisu, w nowym brzmieniu, ustawodawca wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten – zgodnie z art. 26 tej ustawy – wejdzie w życie 1 stycznia 2015 r.
Sąd I instancji dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem w dacie orzekania (19 grudnia 2013 r.) nie była znana temu Sądowi treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. W świetle argumentacji przedstawionej przez Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku i postanowieniu, które to argumenty w pełni akceptuje Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie, stwierdzić należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku odpowiada prawu bowiem skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem od 20 października 2010r. r. do 30 czerwca 2013 r.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.