Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 344/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z 10 stycznia 2013 r. E. W. i Z. W., działający jako kurator S. W., złożyli na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, "u.g.n.", do Starosty W. wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej archiwalną działkę nr [...] o powierzchni 2,1262 ha z obrębu K., gmina K. W uzasadnieniu wskazali, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel wskazany w zarządzeniu Naczelnika Gminy K. z dnia [...] lutego 1980 r., nr [...]. Wywłaszczenie nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.). Grunty wymienione w zarządzeniu, w tym przedmiotowa działka, przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem ogłoszenia zarządzania w dzienniku urzędowym Rady Narodowej [...], a więc 18 kwietnia 1980 r.
Wojewoda W. decyzją z [...] listopada 1990 r., nr [...] potwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę K. prawa własności ww. gruntu. Nabycie własności nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).
Następnie, decyzją częściową z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Starosta W. orzekł o zwrocie na rzecz S. W. i E. W. nieruchomości położonej w gminie K., oznaczonej jako projektowane działki ewidencyjne nr [...] (pow. 0,0512 ha, wydzielona z działki ewidencyjnej nr [...]) i nr [...] (pow. 0,0513 ha, wydzielona z działki ewidencyjnej nr [...]) z obrębu [...].
W ww. decyzji z [...] maja 2015 r. Starosta W. ustalił, że wywłaszczona nieruchomość odpowiada obecnie działce ewidencyjnej nr [...] oraz częściom działek ewidencyjnych: nr [...] z obrębu [...]. Organ orzekł o zwrocie na rzecz S. W. i E. W. nieruchomości położonej w gminie K., oznaczonej jako projektowane działki ewidencyjne nr [...] (pow. 0,0512 ha, wydzielona z działki ewidencyjnej nr [...]) i nr [...] (pow. 0,0513 ha, wydzielona z działki ewidencyjnej nr [...]) z obrębu [...], ponieważ po wywłaszczeniu na przedmiotowych działkach nie dokonano żadnych kroków ukierunkowanych na realizację wszelkiej potencjalnej postaci celu wywłaszczenia, zaś gmina jak i Skarb Państwa nie mieszczą się w pojęciu osoby trzeciej, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n.
Wojewoda Mazowiecki, w wyniku rozpoznania odwołania K., decyzją z [...] listopada 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu przywołał przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami regulujące kwestie związane ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, w którym stała się ona zbędna dla realizacji celu publicznego, na jaki została wywłaszczona (art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n.), wskazując, że stosownie do art. 216 ust. 1 tej ustawy mają one odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m.in. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Wojewoda stwierdził, że poza sporem w sprawie pozostaje, że wywłaszczony grunt nie został wykorzystany pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe. Uznał jednak, że zwrot przedmiotowej nieruchomości nie jest możliwy z uwagi na art. 229 u.g.n., zgodnie z którym roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Odnosząc się do potwierdzonego decyzją Wojewody W. z 27 listopada 1990 r. nabycia prawa własności gruntu przez Gminę K., oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], stwierdził, że "komunalizacja" nie mieści się w pojęciu sprzedaży występującym w art. 229 u.g.n. Jednakże 9 listopada 1994 r. Wójt Gminy K. zawarł w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]) umowę sprzedaży z Dyrektorem K., działającym w imieniu Skarbu Państwa. Umowa została zawarta na skutek stosownych uchwał podjętych przez organ stanowiący gminy K. i poprzedzona była porozumieniem z K. Wojewoda doszedł do wniosku, że transakcja została zawarta na warunkach przynajmniej zbliżonych do rynkowych. Zauważył, że na jej potrzeby sporządzono opinię szacunkową o wartości przedmiotowej nieruchomości. Transakcję zrealizowano z uwzględnieniem funduszy Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska. Z treści aktu notarialnego wynika, że notariusz wystąpił do Sądu Rejonowego w N. o wydzielenie nieruchomości z księgi wieczystej nr [...].
Podkreślił też, że w dacie rozporządzenia własnością przedmiotowej nieruchomości nie toczyło się postępowanie administracyjne o jej zwrot. Roszczenie zwrotne zostało sprecyzowane dopiero w piśmie z 10 stycznia 2013 r.
Wojewoda zwrócił uwagę na konieczność odróżnienia sytuacji prawnej Skarbu Państwa, gdy uzyskuje on tytuł własności w oparciu o akt prawny o charakterze wywłaszczeniowym i przez cały okres włada gruntem od sytuacji, gdy utracił on władanie wywłaszczonym gruntem poprzez ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i ponownie uzyskał jego własność w oparciu o czynność cywilnoprawną. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, Wojewoda wskazał, że w takiej sytuacji Skarb Państwa, który w oparciu o umowę cywilnoprawną kupił nieruchomość, nie jest tym samym podmiotem prawnym w sensie charakteru wykonywanych uprawnień w stosunku do kupionej nieruchomości, co podmiot, który dysponował tą nieruchomością w oparciu o akt prawny o charakterze wywłaszczeniowym. Organ drugiej instancji zaznaczył również, że brak możliwości zrealizowania roszczenia w naturze nie oznacza, że poprzedni właściciel jest pozbawiony jakichkolwiek praw, a w takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą.
Wojewoda odwołał się także do uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14, wskazując m.in., że jeśli wywłaszczona nieruchomość zostaje zbyta, choćby pod tytułem darmym, to jedynie z woli właściciela staje się przedmiotem obrotu i niezależnie od tego czy cel wywłaszczenia jest kontynuowany przez nabywcę nieruchomości, czy nie. Prawo nabywcy wywłaszczonej nieruchomości także powinno korzystać z konstytucyjnej ochrony własności przewidzianej w art. 64 Konstytucji. Rozporządzenie wywłaszczonym gruntem uzasadnia zastosowanie art. 229 u.g.n. i umorzenie postępowania "zwrotowego". Odmowę restytucji własności przysługującej poprzedniemu właścicielowi (lub jego spadkobiercom) uzasadnia przewidziana w art. 229 u.g.n. ochrona uprawnień właścicielskich podmiotów, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości w drodze umowy cywilnej. Zawarta w formie aktu notarialnego umowa cywilna, w odróżnieniu od decyzji administracyjnej lub umowy ekspropriacyjnej zawartej na warunkach określonych w ustawie wywłaszczeniowej, nie zobowiązuje nabywcy do realizowania określonego celu publicznego. Nabyte w ten sposób prawo własności nie doznaje tym samym ograniczeń związanych z koniecznością ściśle określonego wykorzystania terenu.
Skargę na powyższą decyzję do wojewódzkiego sądu administracyjnego złożyła E. W.. W uzasadnieniu stwierdziła, że choć K. nabył działki w drodze umów cywilnoprawnych, to nie nabył pełni praw do tych działek, jak inni kupujący działki, tylko posiadał ją w trwałym zarządzie. Skarżąca wskazała, że K. sam wskazuje w odwołaniu, iż nabył prawo wieczystego użytkowania z mocy ustawy o ochronie przyrody, a nie na podstawie czynności cywilnoprawnych. K. jako przedstawiciel Skarbu Państwa nie mieści się w art. 229 u.g.n. Zdaniem skarżącej K. nie czyni osobą trzecią fakt pozyskania przedmiotowej nieruchomości ze środków zewnętrznych.
Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił, że nieruchomość stanowiąca archiwalną działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu K. została przejęta z mocy prawa na własność Skarbu Państwa (zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi – Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym Rady Narodowej [...] zarządzenia Naczelnika Gminy K. z dnia [...] lutego 1980 r., nr [...], to jest z dniem 18 kwietnia 1980 r. Następnie nieruchomość ta (na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) z dniem 27 maja 1990 r. stała się z mocy prawa własnością Gminy K., co potwierdził Wojewoda W. decyzją z dnia [...] listopada 1990 r., nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość odpowiada obecnie działce ewidencyjnej nr [...]oraz częściom działek ewidencyjnych: [...] z obrębu [...].
Nieruchomość składająca się m.in. z działek ewidencyjnych nr [...], których dotyczy zaskarżona decyzja, została zbyta przez Gminę K. na podstawie umowy sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa – K. i strony tejże umowy wniosły do Sądu Rejonowego w N. o wydzielenie sprzedanej nieruchomości do oddzielnej księgi wieczystej i wpis własności na rzecz Skarbu Państwa – K.. Zgodnie z wypisem z księgi wieczystej nr [...], sporządzonym 12 października 2013 r., nieruchomość składająca się m.in. z działek ewidencyjnych nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa w zarządzie K. Zdaniem Sądu I instancji tak ustalony stan faktyczny wypełnia hipotezę normy prawnej zawartej w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), "u.g.n.". Wojewoda zobowiązany był zatem do uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty W. i umorzenia postępowania.
Sąd I instancji przytoczył art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 229 u.g.n. oraz stwierdził, że nieruchomość składająca się m.in. z działek ewidencyjnych nr [...] i [...] została sprzedana przez Gminę K. Skarbowi Państwa – K. (aktem notarialnym z dnia 9 listopada 1994 r. rep. A nr [...]) przed wejściem w życie tej ustawy.
Sąd I instancji wyjaśnił, że wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, a następnie skomunalizowana nieruchomość, której dotyczy przedmiotowe postępowanie, została sprzedana przez Gminę K. Skarbowi Państwa. Skarb Państwa funkcjonuje w dwóch sferach - imperium oraz dominium. W pewnych sytuacjach jest zatem podmiotem realizującym prawa i obowiązki (także względem mienia) określone przez przepisy prawa konstytucyjnego i ustaw o charakterze ustrojowym. W tym charakterze Skarb Państwa wykonuje imperium państwowe poprzez stosowne akty władcze, a więc realizuje zadania w ramach administracji publicznej i gospodaruje mieniem państwowym. Z drugiej strony Skarb Państwa występuje w stosunkach cywilnoprawnych o charakterze majątkowym na równi z innymi podmiotami prawnymi. Tutaj wykonuje swoje zadanie w ramach dominium, z tym, że w obrocie występuje poprzez organy właściwych w określonym zakresie, państwowych jednostek organizacyjnych (stationes fisci), które podejmują za Skarb Państwa czynności w stosunkach cywilnoprawnych.
Taką jednostką organizacyjną Skarbu Państwa (państwową jednostką budżetową) był 9 listopada 1994 r. K., co wynikało z art. 15 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.).
W realiach przedmiotowej sprawy Skarb Państwa, zawierając 9 listopada 1994 r. umowę sprzedaży z Gminą K. działał w sferze dominium, poprzez umocowaną jednostkę organizacyjną – K. Jeżeli zatem Skarb Państwa utracił własność wywłaszczonej nieruchomości w wyniku tzw. komunalizacji, a następnie ponownie nabył tę samą nieruchomość w oparciu o umowę cywilnoprawną, to nie jest on tym samym podmiotem prawnym, w sensie charakteru wykonywanych uprawnień w stosunku do kupionej nieruchomości, co podmiot, który dysponował nią na skutek wywłaszczenia. Sąd I instancji podzielił w tym zakresie stanowisko prezentowane już w orzecznictwie, przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 651/05, z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1060/06, z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 914/09 i z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1556/11 (niepublikowane, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), dotyczących również nieruchomości nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego.
Z uwagi na to, że przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n., nieruchomość, w której skład wchodziły m.in. działki ewidencyjne nr [...] i [...], została sprzedana, to zgodnie z art. 229 tej ustawy roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje. Z tych względów Wojewoda Mazowiecki prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję Starosty W. z [...] maja 2015 r. i umorzył postępowanie wszczęte przez organ pierwszej instancji.
Obojętne w sprawie dla zastosowania art. 229 u.g.n. jest, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 224, poz. 1337), (1 stycznia 2012 r.) K., będący państwową jednostką budżetową, stał się państwową osobą prawną K. z siedzibą w I., a parki narodowe będące państwowymi osobami prawnymi nabyły z tym dniem z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oddanych dotychczas w trwały zarząd parków narodowych, będących państwowymi jednostkami budżetowymi oraz własność położonych na tych nieruchomościach budynków i innych urządzeń oraz lokali, co potwierdzał właściwy wojewoda w drodze decyzji administracyjnej.
Z powyższych względów Sąd I instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. W., reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca wniosła również o przejęcie sprawy do rozpoznania przeskład 7 sędziów NSA zgodnie z art. 187 p.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do faktu, iż nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwu na dzień rozpoznania sprawy - okoliczność bezsporna zgodnie z stanem faktycznym jak na stronie 6 orzeczenia - a jedynie jego zarządcą jest K., co wyklucza możliwość zastosowania w sprawie dokonanej przez Sąd wadliwej subsumcji tak ustalonego stanu faktycznego do normy z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. - dalej u.g.n.);
- 2. art. 229 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię w stanie sprawy, który nie pozwala na przyjęcie, iż doszło do zbycia spornej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, skoro okolicznością bezsporną jest, iż właścicielem nieruchomości na dzień wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości oraz na dzień wyrokowania jest Skarb Państwa, co wyklucza możliwość przyjęcia, iż doszło do zbycia nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, skoro dokonywane czynności względem nieruchomości następowały w ramach Skarbu Państwa poprzez stacio fisci organów, przez które Skarb ten działa,
- 3. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez dokonanie wykładni ww. art. 229 w sposób całkowicie sprzeczny z prokonstytucyjnym kierunkiem wykładni przepisów dotyczących ochrony prawa własności, która w przedmiotowym postępowaniu doprowadziła do uznania Skarbu Państwa jako osobę trzecią, choć jest to wprost sprzeczne z normą ustawową, gdy w stanie faktycznym sprawy Sąd I instancji zobowiązany był do zastosowania wykładni prokonstytucyjnej art. 299 wyrażonej w uchwale NSA z dnia 25.09.1999 r. – wskazana jak w uzasadnieniu - gdy w stanie sprawy zbycie nie nastąpiło na rzecz gminy, ale na rzecz Skarbu Państwa, który nie może zostać uznany za osobę trzecią i skorzystać poprzez stacio fisci K. za osobę trzecią.
W skardze kasacyjnej zawarto również wniosek o przejęcie sprawy do rozpoznania przez skład 7 sędziów NSA zgodnie z art. 187 p.p.s.a. z uwagi na to, że w sprawie pojawia się istotne zagadnienie prawne prowadzące do rozbieżności w orzecznictwie i odmiennej interpretacji uchwały NSA z 25.10.1999 r. przez różne składy wojewódzkich sądów administracyjnych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty. Skarżąca zwróciła uwagę na jej zdaniem niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych odnośnie art. 229 u.g.n.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że nieruchomość stanowiąca archiwalną działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu K. została przejęta z mocy prawa na własność Skarbu Państwa (zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi – Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym Rady Narodowej [...] zarządzenia Naczelnika Gminy K. z dnia [...] lutego 1980 r., nr [...], to jest z dniem 18 kwietnia 1980 r. Następnie nieruchomość ta (na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) z dniem 27 maja 1990 r. stała się z mocy prawa własnością Gminy K., co potwierdził Wojewoda W. decyzją z dnia [...] listopada 1990 r., nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość odpowiada obecnie działce ewidencyjnej nr [...] oraz częściom działek ewidencyjnych: [...] z obrębu [...].
Istotną w sprawie okolicznością jest, co uszło uwagi skarżącej kasacyjnie, że nieruchomość składająca się m.in. z działek ewidencyjnych nr [...] i [...], których dotyczy zaskarżona decyzja, została zbyta przez Gminę K. na podstawie umowy sprzedaży z dnia 9 listopada 1994 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego na rzecz Skarbu Państwa – K. i strony tejże umowy wniosły do Sądu Rejonowego w N. o wydzielenie sprzedanej nieruchomości do oddzielnej księgi wieczystej i wpis własności na rzecz Skarbu Państwa – K. Zgodnie z wypisem z księgi wieczystej nr [...], sporządzonym 12 października 2013 r., nieruchomość składająca się m.in. z działek ewidencyjnych nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa w zarządzie K..
Okoliczności powyższe, wbrew zarzutowi skarżącego kasacyjnie, są wystarczające w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie do prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Przepisami tymi są art. 229 oraz art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), dalej u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Stosownie natomiast do treści art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Ustawa o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r. (art. 248 u.g.n.). Niewątpliwie zatem nieruchomość składająca się m.in. z działek ewidencyjnych nr [...] została sprzedana przez Gminę K. Skarbowi Państwa – K. (aktem notarialnym z dnia 9 listopada 1994 r. rep. A nr [...]) przed wejściem w życie tej ustawy.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie czy zawarta pomiędzy Gminą K. i Skarbem Państwa – K. umowa sprzedaży działek, których postępowanie dotyczy, z dnia 9 listopada 1994 r. sporządzona w formie aktu notarialnego stanowi przesłankę wyłączenia możliwości zwrotu wymienionej nieruchomości, to jest czy Skarb Państwa – K., który na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 9 listopada 1994 r. rep. A nr [...] nabył własność m.in. działek nr [...] za kwotę 948 710 000 zł jest osoba trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n.
Zauważyć należy, że Skarb Państwa jest szczególną, państwową osobą prawną, której podstawą prawną istnienia i działania – właśnie jako osoby prawnej – są przepisy art. 33 i 34 k.c. Rozróżnienia ponadto wymaga funkcjonowanie państwa w ramach imperium i dominium, co trafnie podkreśla Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W ramach imperium państwo czerpie upoważnienie do ingerencji w sferę praw jednostek z sytemu prawa konstytucyjnego, ustaw o charakterze ustrojowym, ustaw zwykłych i norm wydawanych na podstawie ich upoważnienia (por. uchwałę SN z dnia 21 września 1993 r. sygn. akt III CZP 72/93). Zaś w ramach dominium Skarb Państwa, będąc właścicielem mienia tak ruchomego, jak i nieruchomego, realizuje przysługujące mu uprawnienia właścicielskie, przy zastosowania instrumentów przewidzianych prawem cywilnym. W tym drugim przypadku chodzi więc o działanie Skarbu Państwa w sferze stosunków cywilnoprawnych, o charakterze majątkowym, na zasadzie równorzędności z innymi podmiotami.
Niewątpliwie zatem, możliwe jest zawieranie przez Skarb Państwa umów cywilnoprawnych na zasadach i w formach przewidzianych właśnie przez prawo cywilne. Nie znajduje uzasadnienia - również w przepisach prawa administracyjnego, czy to materialnego, czy też formalnego - odmowa dopuszczalności zawierania takich umów właśnie przez Skarb Państwa.
Stąd trafnym jest stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie Skarb Państwa zawierając w dniu 9 listopada 1994 r. umowę (rep. A nr [...]), mocą której nabył własność m.in. działek nr [...] za kwotę 948 710 000 zł, działał w ramach sfery dominium, poprzez swoje umocowane jednostki organizacyjne.
Sytuacja Skarbu Państwa inaczej natomiast wygląda, gdy Skarb Państwa uzyskuje tytuł własności w oparciu o akt prawny o charakterze wywłaszczeniowym, a następnie traci przymiot właściciela w oparciu o ustawowy akt prawny i ponownie uzyskuje tytuł własności w oparciu o klasyczną czynność cywilnoprawną. W takiej sytuacji Skarb Państwa, który w oparciu o umowę cywilnoprawną kupił nieruchomość, nie jest tym samym podmiotem prawnym w sensie charakteru wykonywanych uprawnień w stosunku do kupionej nieruchomości, co podmiot, który dysponował tą nieruchomością w oparciu o akt prawny o charakterze wywłaszczeniowym.
Stanowisko takie nie jest także sprzeczne z treścią uchwały NSA z 25 października 1999 r., sygn. akt OPK 26/99, bowiem uchwała odnosi się do odmiennego stanu faktycznego, w którym gmina nabywając od Skarbu Państwa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, następnie przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uzyskała w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tytuł własności do tej nieruchomości. W sprawie, której dotyczy wymieniona wyżej uchwała, gmina uzyskała tytuł własności nie w drodze umowy cywilnoprawnej, a w drodze jednostronnej czynności prawnej, jaką była decyzja administracyjna. Nabycie własności następowało z mocy prawa, a decyzja miała charakter deklaratoryjny. W tej sytuacji, wobec odmienności stanu faktycznego niniejszej sprawy, rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącej kasacyjnie o przejęcie sprawy do rozpoznania przez skład 7 sędziów NSA zgodnie z art. 187 p.p.s.a. Wbrew bowiem stanowisku skarżącej kasacyjnie w sprawie niniejszej nie pojawia się istotne zagadnienie prawne prowadzące do rozbieżności w orzecznictwie i odmiennej interpretacji ww. uchwały NSA z 25.10.1999 r. sygn. akt OPK 26/99.
W niniejsze sprawie przedmiotowa nieruchomość została przejęta z mocy prawa na własność Skarbu Państwa (zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi – Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym Rady Narodowej [...] zarządzenia Naczelnika Gminy K. z dnia [...] lutego 1980 r. nr [...], to jest z dniem 18 kwietnia 1980 r., następnie nieruchomość ta (na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) z dniem 27 maja 1990 r. stała się z mocy prawa własnością Gminy K., co potwierdził Wojewoda W. decyzją z dnia [...] listopada 1990 r. nr [...] ale – co istotne – nieruchomość ta została następnie zbyta przez Gminę K. na podstawie umowy sprzedaży (akt notarialny z dnia 9 listopada 1994 r. rep. A nr [...]) na rzecz Skarbu Państwa – K. za kwotę 948.710.000 ówczesnych złotych.
Z tych wszystkich względów, zasadnym jest przyjęcie, że Skarb Państwa, wykonując swe uprawnienia w ramach dominium i jako podmiot prawa cywilnego, uzyskując prawo własności nieruchomości w wyniku czynności cywilnoprawnej przed dniem 1 stycznia 1998 r., może być uznany za osobę trzecią w rozumieniu art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Stąd należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż zaistnienie przesłanek z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, spowodowało konieczność umorzenia postępowania o zwrot wymienionej wyżej nieruchomości.
W świetle powyższego za niezasadny uznać należało podniesiony nie tylko zarzut naruszenia art. 229 u.g.n. ale także zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.
Ww. interpretacja art. 229 u.g.n. w niczym także nie uchybia także przepisom art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Przepis zaś art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Dokonując jednak wykładni ww. przepisów prawa należy mieć także na względzie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Z powyższych przepisów nie wynika, że wyłączeniu spod ochrony ustanowionej ww. przepisami prawa podlega własność, której podmiotem jest Skarb Państwa, który co już wyżej wykazano, może występować w obrocie prawnym jako podmiot prawa cywilnego uzyskując własność nieruchomości w wyniku czynności cywilnoprawnej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.
Dokonana przez skarżącego kasacyjnie wykładnia ww. przepisów prawa prowadziłaby do naruszenia zarówno art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, jak i ustanowionej w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zasadzie równości w ochronie praw majątkowych.
Skoro zatem skarga kasacyjna okazała się niezasadna, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a