Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2128/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.Ł. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] września 2014 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tegoż organu z [...] lipca 2014 r. nr [...].
Decyzjami tymi Szef Agencji odmówił J.Ł. wypłaty nagrody rocznej za 2012 r. Organ, po analizie przepisów ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu – art. 125 ust. 1 i art. 63 ust. 1 i 2 – oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, uznaniowych i zapomóg – oba akty w brzmieniu obowiązującym w 2012 r., stwierdził, iż nagroda roczna ma charakter uznaniowy, a przesłanką odmowy jej wypłaty jest fakt przebywania J.Ł. na zwolnieniu lekarskim od 1 stycznia do 25 stycznia 2012 r. i zwolnienie z zajęć służbowych do dnia zwolnienia ze służby, tj. do 28 lutego 2012 r. Szef Agencji podkreślił, że z ww. przepisów wynika, że bezwzględną przesłanką nabycia prawa do nagrody jest pełnienie służby, a nie jedynie pozostawanie w stosunku służbowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w ww. wyroku, po analizie ww. przepisów, stwierdził, iż nagroda roczna nie ma charakteru uznaniowego, o czym świadczy rozróżnienie użyte w ww. art. 125 ust. 1 na nagrody roczne i nagrody uznaniowe, a także sformułowanie ww. § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia "przyznaje się", jest natomiast świadczeniem należnym z mocy samego prawa. Odnosząc się natomiast do kwestii uwzględnienia okresu zwolnienia lekarskiego, a także okresu zwolnienia z zajęć służbowych przy ustalaniu wymiaru należnej nagrody rocznej Wojewódzki Sąd uznał, że okresu przebywania na zwolnieniu lekarskim nie wlicza się do wymiaru tego świadczenia, co wynika z ww. art. 125 ust. 1 ustawy i ww. § 2 ust. 1–2 oraz ust. 4 rozporządzenia. Jeśli idzie o okres zwolnienia z obowiązków służbowych do czasu zwolnienia ze służby, to okresu tego, zdaniem Sądu, nie można wliczyć do wymiaru nagrody rocznej, gdy, z ww. przepisów rozporządzenia, a także art. 63 ustawy wynika, że nagroda roczna przysługuje tylko funkcjonariuszowi pełniącemu służbę.
Sąd podkreślił, że J.Ł. od 1 stycznia 2012 r. do 25 stycznia 2012 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim, a od 26 stycznia 2012 r. do 28 lutego 2012 r. był zwolniony od zajęć służbowych, co oznacza, że od 1 stycznia 2012 r. do dnia zwolnienia ze służby – 28 lutego 2012 r. nie pełnił w ogóle służby, zatem nie było podstaw do przyznania nagrody rocznej.
Reprezentowany przez radcę prawnego, J.Ł. wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wniosek ten został zmodyfikowany w ten sposób, że domagał się uchylenia wyroku i decyzji wydanych w obu instancjach. Wyrokowi zarzucił:
- a) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj. art. 125 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2010 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.) oraz § 2 ust. 1–4 i § 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz.U. Nr 143 poz. 1034) – oba przepisy w brzmieniu obowiązującym w okresie wymagalności roszczenia o wypłatę nagrody rocznej za 2012 r., poprzez przyjęcie, że okresu pozostawania na zwolnieniu lekarskim nie wlicza się do okresu służby warunkującego nabycia prawa do nagrody rocznej;
- b) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 63 ustawy z dnia 24 maja 2010 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.) przejawiające się w przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie do wykładni pojęcia "pełniący służbę", o którym mowa w § 2 ust. 1–4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz.U. Nr 143, poz. 1034).
Odpowiadając na skargę kasacyjną, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, częściowo nie odpowiada prawu.
W sprawie nagrody rocznej dla J.Ł. za 2012 r. istotne są dwie kwestie – pierwsza – charakter nagrody rocznej i druga – zaliczenie do wymiaru nagrody rocznej okresów przebywania na zwolnieniach lekarskich oraz okresu zwolnienia z zajęć służbowych do czasu zwolnienia ze służby.
Kwestię nagród rocznych dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego reguluje art. 125 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu oraz przepisy wykonawcze. Ponieważ J.Ł. domagał się nagrody za rok 2011 to należało odnieść się do brzmienia przepisów obowiązujących w tym okresie, zatem do art. 125 (tekst jedn. z Dz.U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154) "ustawa" oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz.U. Nr 143, poz. 1034), "rozporządzenie".
Artykuł 125 ust. 1 ustawy stanowił (zresztą ten przepis nie uległ zmianie), że funkcjonariuszowi mogą być przyznawane nagrody roczne, uznaniowe i zapomogi. Z brzmienia tego przepisu, ale zwłaszcza z użytego w nim wyrażenia "mogą" Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wywiódł, iż nagroda roczna ma charakter uznaniowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził natomiast pogląd, że już samo rozróżnienie nagród na roczne i uznaniowe wyklucza uznaniowy charakter nagrody rocznej, a takie stanowisko dodatkowo potwierdza § 2 ust. 1 rozporządzenia, stanowiący, że funkcjonariuszowi przyznaje się nagrodę roczną.
Ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do charakteru nagrody rocznej należy się zgodzić. Z przepisów wyżej wskazanych wynika bowiem, że nagroda roczna jest świadczeniem należnym funkcjonariuszowi z mocy prawa, a nie zależy od uznania przełożonego.
Nie można natomiast podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w drugiej kwestii. Analiza ww. przepisu ustawy, jak i rozporządzenia prowadzi do wniosku, że jest to stanowisko błędne. Żaden bowiem przepis nie stanowi, aby funkcjonariuszowi korzystającemu ze zwolnień lekarskich lub zwolnionemu z zajęć służbowych do czasu zwolnienia ze służby nie przysługiwało prawo do nagrody rocznej.
Problemem dotyczącym zaliczania okresu przebywania na zwolnieniach lekarskich zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 16 września 2016 r. I OSK 865/15, I OSK 866/15. Sąd podkreślił, że z przepisów rozporządzenia nie można było wyprowadzić wniosku, że zawarte tam regulacje, przede wszystkim § 2, dają podstawy do przyjęcia, że "normuje ona krąg osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia ani że wyrażenie funkcjonariusz pełniący służbę przez rok czy część roku kalendarzowego oznacza, że przedmiotowe uprawnienie przysługuje wyłącznie funkcjonariuszowi efektywnie wykonującemu obowiązki służbowe, oraz że z grona osób uprawnionych generalnie wyłączone są osoby korzystające ze zwolnień lekarskich". Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że § 3 rozporządzenia wymieniał okresy, których nie zalicza się do okresu, od którego zależała wysokość nagrody rocznej, że jest to katalog zamknięty, a nie przykładowy, a nie zostały w nim wymienione okresy zwolnień lekarskich, to samo należy odnieść do okresów, od których zależy wysokość nagrody rocznej (§ 5 ust. 1, § 7 ust. 1), a także przypadków gdy świadczenie to w ogóle nie przysługuje (§6 i § 7 ust. 2).
Pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w ww. wyrokach należy podzielić. W stanie prawnym obowiązującym w roku 2012, za który skarżący kasacyjnie ubiegał się o nagrodę roczną, nie można było odmówić przyznania tej nagrody z uwagi na przebywanie funkcjonariusza na zwolnieniach lekarskich.
Tę samą argumentację można odnieść do okresu zwolnienia z zajęć służbowych do dnia zwolnienia ze służby.
Paragraf 6 rozporządzenia wyraźnie wskazywał wypadki, w których nagroda roczna nie przysługiwała, ale wśród nich nie wymieniony został okres zwolnienia z zajęć służbowych. Także wymienione w § 3, 5 i 7 przypadki obniżenia nagrody rocznej nie obejmują tego okresu. Nagroda roczna funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby przysługiwała wg zasad wskazanych w § 2 ust. 4 rozporządzenia.
Nie było zatem przypadku, na podstawie którego można było pozbawić J.Ł. nagrody rocznej za 2012 r. z uwagi na zwolnienie z zajęć służbowych do dnia zwolnienia ze służby.
We wskazanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2016 r. Sąd ten zwracał uwagę, że przepisy płacowe podlegają ścisłej wykładni, a wszelkie ograniczenia określonych nimi uprawnień muszą mieć wyraźną podstawę w obowiązujących przepisach. Naczelny Sąd podkreślił też, że zasadność regulacji przyjętych w pragmatyce służbowej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego może budzić pewne wątpliwości na tle rozwiązań prawnych dotyczących wielu innych grup zawodowych, jednak nie może to powodować rozszerzającej interpretacji uregulowań. Z poglądami tymi należy się zgodzić.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718).