Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 96/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę R. F. (dalej: skarżący) na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu [...] maja 2015 skarżący zawiadomił Komendanta Powiatowego Policji w [...], że prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] w dniu [...] maja 2015 r. przedstawił mu zarzuty popełnienia przestępstwa z art. 231 § 1 i art. 271 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 1 k.k. Jednocześnie wobec funkcjonariusza zastosowano środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych na mocy postanowienia prokuratorskiego z dnia [...] maja 2015 r., sygn. akt 1 Ds. [...].
Rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji w [...] zawiesił funkcjonariusza w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, tj. od dnia [...] maja 2015 r. do dnia [...] sierpnia 2015 r. w związku z wszczęciem przeciwko niemu przez Prokuraturę Rejonową w [...] postępowania karnego prowadzonego pod sygn. akt 1 Ds. [...].
Rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] organ pierwszej instancji przedłużył okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych od dnia [...] sierpnia 2015 roku do czasu ukończenia postępowania karnego.
Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] października 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 807/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę funkcjonariusza na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...].
Wskazane okoliczności stanowiły podstawę wszczęcia przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] w dniu [...] czerwca 2016 r. postępowania administracyjnego o sygn. akt [...] w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji z uwagi na upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych oraz nieustania przyczyny będącej podstawą zawieszenia.
W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji wielokrotnie zasięgał informacji w II Wydziale Karnym Sądu Rejonowego w [...] na temat stopnia zaawansowania postępowania karnego prowadzonego przeciwko funkcjonariuszowi. Z uzyskanych informacji wynikało jednak, że do momentu zakończenia postępowania administracyjnego nie zostało w powyższej sprawie wydane jakiekolwiek orzeczenie kończące.
Jednocześnie Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., sygn. akt II Kp [...] uchylił postanowienie prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] maja 2015 r. o zastosowaniu środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych.
Komendant Powiatowy Policji w [...], działając na wniosek skarżącego oraz z urzędu, przeprowadził w dniu [...] sierpnia 2016 r. dowód z przesłuchania świadków: R. K. i A. K. (przełożonych funkcjonariusza) na okoliczność istnienia szczególnych utrudnień organizacji w służbie w związku z zawieszeniem strony w czynnościach służbowych.
Świadkowie zeznali, że nieobecność w służbie zawieszonego funkcjonariusza miała wpływ na płynność służby. Zdaniem świadków absencja w służbie patrolowo - interwencyjnej skarżącego powodowała konieczność przesunięcia dzielnicowych i policjantów z Zespołu Kryminalnego do służby patrolowo interwencyjnej, co jednocześnie spowodowało odsunięcie tych policjantów od przydzielonych im zadań. Jak dodał były komendant komisariatu, prawdopodobnie w czerwcu 2015 r. do służby w [...] zostało oddelegowanych trzech funkcjonariuszy, co zapewniło możliwość dopełnienia grafiku i realizację zadań na odpowiednim poziomie.
W poczet materiału dowodowego włączone również zostały znajdujące się w aktach osobowych funkcjonariusza dokumenty na temat przyznanych nagród i wyróżnień.
Rozkazem personalnym z dnia [...] października 2016 r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji w [...], działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm., zwanej dalej u.o.p.), zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2016 r.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że mimo trwającego od 12 miesięcy zawieszenia strony w czynnościach służbowych nie ustały okoliczności będące podstawą podjęcia przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza, tj. przedstawienie przez Prokuraturę Rejonową w [...] zarzutów, a następnie skierowanie aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego w [...].
Z informacji pracownika Wydziału II Karnego Sądu Rejonowego w [...] udzielonej w dniu [...] września 2016 r. wynikało, że postępowanie karne o sygn. akt II K [...] nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone, a kolejna rozprawa została wyznaczona na [...] października 2016 r.
Nieprzerwanie utrzymujący się stan zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych – w ocenie organu pierwszej instancji – spowodował konieczność doraźnego powierzania przynależnych mu obowiązków innym policjantom. Skutkowało to obniżeniem efektywności służby oraz dodatkowym obciążeniem pozostałych funkcjonariuszy, a także osłabieniem Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego. Pozostawienie funkcjonariusza w służbie stoi zatem w sprzeczności zarówno z interesem publicznym, jak i z interesem służby.
Zwolniony funkcjonariusz wniósł odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., po. 23 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawą faktyczną rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji była okoliczność zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych na podstawie rozkazów personalnych Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w związku z toczącym się przeciwko niemu postępowaniem karnym przed Sądem Rejonowym w [...].
Na dzień wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, wskazane postępowanie karne prowadzone w pierwszej instancji było nadal w toku. Również w oparciu o własne ustalenia organ odwoławczy stwierdził, że powyższe postępowanie nie zostało jeszcze zakończone, a termin kolejnej rozprawy został wyznaczony na dzień [...] stycznia 2017 r. Dlatego też nie ustały przyczyny zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych.
W związku z tym, zdaniem Komendanta Wojewódzkiego, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art.
41. ust. 2 pkt 9 u.o.p., gdyż w dniu [...] maja 2016 r. upłynął już 12 miesięczny okres zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych oraz nadal aktualne pozostawały przyczyn będących podstawą tego zawieszenia. Stąd też zwolnienie funkcjonariusza ze służby było uzasadnione.
Organ podkreślił, że bez wpływu na istotne ustalenia sprawy pozostaje fakt uchylenia przez Sąd Rejonowy w [...] środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych, a także dotychczasowy przebieg służby wymienionego funkcjonariusza. Zwolnienie ze służby na podstawie art.
41. ust. 2 pkt 9 u.o.p. nie jest sankcją za zachowanie funkcjonariusza w toczącym się przeciwko niemu procesie karnym. Zwolnienie to jest bowiem uprawnieniem właściwego przełożonego w sprawach osobowych związanym z przedłużającą się niemożnością pełnienia służby przez policjanta.
Organ dodał również, że zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych realizowane w trybie administracyjnym ma przede wszystkich służyć interesowi służby w kontekście zarzucanego policjantowi czynu, natomiast zawieszenie w czynnościach służbowych realizowane jako środek zapobiegawczy w postępowaniu karnym ma na celu zapewnienie prawidłowego przebiegu postępowania karnego.
Dlatego też w ocenie organu drugiej instancji uchylenie opisanego środka zapobiegawczego nie miało znaczenia dla prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w prowadzonym postępowaniu i możliwości zwolnienia funkcjonariusza ze służby.
Dalej Komendant Wojewódzki wskazał, że w przedmiotowej sprawie – nawet w ramach uznania administracyjnego – nie jest możliwe pogodzenie interesu społecznego z interesem strony, wyrażającym się w pozostawieniu funkcjonariusza w służbie w Policji. Powołany przez stronę art. 7 k.p.a. nie daje bezwzględnego pierwszeństwa interesowi strony nad interesem społecznym, lecz nakazuje rozważyć zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony. Nie może zatem w tej sprawie przeważyć słuszny interes funkcjonariusza, nad interesem społecznym wyrażającym się szczególnym statusem i zadaniami Policji, mającymi bezpośredni wpływ na zapewnienie bezpieczeństwa obywateli. W interesie społecznym leży bowiem konieczność zapobiegania dalszym negatywnym skutkom, jakie łączą się z długotrwałą nieobecnością (w rozpatrywanym przypadku ponad 18 miesięczną) funkcjonariusza w służbie. Długotrwała nieobecność skarżącego w służbie spowodowała konieczność zwolnienia go z nałożonych obowiązków służbowych, co wprowadziło dezorganizację pracy i znacznie utrudniło realizację zadań nałożonych na Komisariat Policji w [...].
Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.
Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że podstawą materialną wydanego rozstrzygnięcia był art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia.
Przywołany przepis ma charakter względnie uznaniowy. Oznacza to z jednej strony, że decyzję co do zwolnienia ze służby funkcjonariusza ustawodawca pozostawia właściwym organom Policji, ale jednocześnie wskazuje przesłanki, które muszą być spełnione, aby organ mógł w ogóle rozpocząć rozważania w tym przedmiocie. Uznaniowy charakter decyzji nie zezwala organom administracji publicznej na całkowitą i niekontrolowaną swobodę w rozstrzyganiu sprawy. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, również działającym w ramach uznania administracyjnego, ciąży bowiem obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Natomiast z uwagi na specyficzny rodzaj służby, do jakiej należy formacja Policji, konieczne jest ponadto zbadanie możliwości pozostawienia w służbie funkcjonariusza przez pryzmat zadań, które określa ustawa o Policji, uprawnień przełożonego w zakresie zapewnienia prawidłowego działania podległych mu jednostek oraz kształtowania składu osobowego podległego mu zespołu ludzi oraz interesu służby.
Następnie Sąd zauważył, że w świetle okoliczności faktycznych sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżący pozostawał w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych początkowo od [...] maja 2015 r. do [...] sierpnia 2015 r., a następnie od [...] sierpnia 2015 r. do czasu ukończenia postępowania karnego prowadzonego przed Sądem Rejonowym w [...] w związku z oskarżeniem o popełnienie przez skarżącego przestępstwa z art. 231 § 1 i art. 271 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 1 k.k.
W dacie podjęcia decyzji o zwolnieniu ze służby w drugiej instancji, czyli w dniu [...] grudnia 2016 r., od momentu zawieszenia w czynnościach służbowych upłynęło blisko 19 miesięcy. Nie ustały również przyczyny zawieszenia funkcjonariusza Policji w czynnościach służbowych, gdyż postępowanie karne toczące się przed Sądem Rejonowym w [...] nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone, a termin kolejnej rozprawy został wyznaczony na dzień 5 stycznia 2017 r.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu, zasadnie stwierdzono, że w sprawie ziściły się obie przesłanki umożliwiające zwolnienie funkcjonariusza ze służby.
W ocenie Sądu I instancji, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut skarżącego, że ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych ze względu na uchylenie przez Sąd Rejonowy w [...] zastosowanego wobec skarżącego środka zapobiegawczego. Sąd podzielił w tej kwestii zdanie organu, że zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych i przedłużenie tego zawieszenia w trybie administracyjnym ma przede wszystkim służyć interesowi służby w kontekście zarzucanego policjantowi czynu, natomiast zawieszenie w czynnościach służbowych jako środek zapobiegawczy w postępowaniu karnym ma na celu zapewnienie prawidłowego przebiegu postępowania karnego. Bez znaczenia więc dla niniejszego postępowania był fakt uchylenia zastosowanego środka zapobiegawczego.
Sąd zauważył również, że wbrew stanowisku strony takie kwestie jak zasadność pozostawienia funkcjonariusza w dalszej służbie, jego przydatność do jej wykonywania bądź też sam jej przebieg nie stanowią przesłanek warunkujących zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 u.o.p. Z regulacji tej wynika bowiem, że przy zwolnieniu należy wziąć pod uwagę jedynie okres zawieszenia w czynnościach służbowych oraz aktualność przyczyn tego zawieszenia. Nie są zatem istotne – w świetle powołanej normy prawnej i stanu faktycznego niniejszej sprawy – podane przez skarżącego okoliczności związane z jego predyspozycjami do dalszego pełnienia służby w Policji.
Powołanie i rozważenie przez organ okoliczności dotyczących sprawności służby w Policji w kontekście samej nieobecności skarżącego i jej przyczyn stanowiło jedynie element uzasadnienia uznania administracyjnego organu, którym kierował się on przy wydawaniu kwestionowanej.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie naruszył granic uznania administracyjnego i należycie rozważył kwestię interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, o których mowa w art. 7 k.p.a. Uzasadnienie zakwestionowanej decyzji – wbrew podniesionemu zarzutowi naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. – zawiera bowiem odniesienie się do istotnej z punktu widzenia niniejszej sprawy konieczności uwzględnienia interesu służby jaką zobowiązana jest wykonywać Policja. Nieobecność jednego z funkcjonariuszy jednostki powiatowej przez blisko dwuletni okres nie pozostaje bez wpływu na obciążenie innych policjantów dodatkowymi obowiązkami, które nie mogły być wykonywane przez skarżącego.
Z drugiej zaś strony podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z jego sytuacją osobistą oraz wolą pozostawienia w służbie nie przemawiały za odstąpieniem od zwolnienia go ze służby w Policji. Pogorszenie sytuacji materialnej oraz pozycji społecznej po zwolnieniu ze służby nie mogły stanowić argumentu za utrzymaniem dotychczasowego stanu, w którym skarżący nie realizował żadnych czynności służbowych, a jednocześnie zajmował etat przypisany do Komendy Powiatowej Policji. W interesie społecznym nie leżało zatem nadmiernie przedłużające się zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych, które było nieefektywne i kosztowne.
Końcowo Sąd I instancji podkreślił, że w razie zakończenia postępowania karnego z pozytywnym dla skarżącego skutkiem będzie mógł on ubiegać się o przywrócenie do służby w trybie art. 42 u.o.p.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji nieprawidłowej kontroli legalności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] i w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organy policji obu instancji art. 107 § 3 k.p.a., 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. wyrażające się w niewykazaniu w sposób konkretny i wyczerpujący przyczyn zwolnienia ze służby skarżącego, w przypadku gdy decyzja taka powinna być podejmowana po wyczerpującym przeanalizowaniu zabranego materiału dowodowego w konkretnej sprawie i konkretnym przypadku.
Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji poprzez dokonanie przez Sąd I instancji nieprawidłowej kontroli legalności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] i w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organy policji obu instancji art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji wyrażające się w jego niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że w przypadku skarżącego doszło do spełnienia obu przesłanek łącznie zawartych w tym artykule, gdy w rzeczywistości doszło do ustania przyczyny będącej podstawą zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, gdyż Sąd Rejonowy w prowadzonym postępowaniu uchylił stosowany wobec skarżącego środek zapobiegawczy, w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych, a sam fakt toczącego się postępowania karnego nie uzasadnia zwolnienia ze służby;
2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji poprzez dokonanie przez Sąd I instancji nieprawidłowej kontroli legalności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] i w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji wyrażające się w błędnym przyjęciu, iż takie kwestie jak zasadność pozostawienia funkcjonariusza na służbie, jego przydatność do jej wykonywania bądź jej przebieg pozostają bez znaczenia dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy wskazane okoliczności wyznaczają granice "uznania administracyjnego", które to nie może być dowolne i arbitralne.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który zaaprobował twierdzenia organów Policji, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji oraz że organy wykazały, iż zwolnienie skarżącego ze służby w Policji było uzasadnione.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, iż zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Celem art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji było umożliwienie organom Policji zwolnienie ze służby policjanta, wobec którego nie zostało zakończone postępowanie karne, pomimo że od czasu zawieszenia go w obowiązkach służbowych minęło ponad 12 miesięcy. Rozwiązania przyjęte w ustawie o Policji wskazują, że interesy zawieszonego policjanta ustawodawca zabezpieczył przez instytucje przewidziane w art. 42 ust. 7 ustawy o Policji oraz wprowadzenie gwarantowanego okresu ochronnego, który jak wynika z treści art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, wynosi maksymalnie 12 miesięcy. Okres ten nie podlega wydłużeniu w zależności od tego, na jakiej podstawie prawnej i w jakim trybie policjant został zawieszony w czynnościach służbowych.
Po upływie 12 miesięcy zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli pozostaje w toku postępowanie karne stanowiące przyczynę zawieszenia oraz gdy takie są potrzeby służby, właściwi przełożeniu uprawnieni są zatem do rozwiązania z zawieszonym policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji.
Należy również zauważyć, że rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji ma charakter fakultatywny. Decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego przyznanego organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona tej części decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki stosowania prawa w ramach luzów decyzyjnych stojących u podstaw decyzji uznaniowej.
W przypadku tego typu decyzji kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są natomiast uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). Innymi słowy sądy administracyjne w tego typu sprawach badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Sądy nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów Policji i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej.
Ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu policjanta zawieszonego w czynnościach służbowych ze służby w Policji doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 k.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcie interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony, nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes strony nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 k.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony.
Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, OSNCP 1994/9/181 wyraził pogląd, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie jest trudne, gdyż opiera się na elementach ocennych.
W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że skarżący w związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym, rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2015 r., został zawieszony w czynnościach służbowych. Okres tego zawieszenia został następnie przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego. Orzeczenia dotyczące zawieszenia w czynnościach służbowych stały się prawomocne. W dniu rozwiązania stosunku służbowego upłynął wymagany, 12-miesięczny okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych i nie ustała przyczyna stanowiąca podstawę tego zawieszenia. Postępowanie karne prowadzone przeciwko skarżącemu nadal trwało. Przesłanki przewidziane w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji zostały zatem spełnione.
Wskazać ponadto wypada, że organy w kontrolowanych decyzjach podały, że powyższe okoliczności nie były jedynym powodem rozwiązania stosunku służbowego ze skarżącym, szczegółowo wskazując, jakie racje przemawiały za jego zwolnieniem ze służby. Sąd I instancji zasadnie podzielił przy tym ocenę organów Policji, że przedłużające się postępowanie karne i długotrwałe zawieszenie w czynnościach służbowych, skutkujące niewykonywaniem przez policjanta czynności służbowych przez okres ponad 18 miesięcy, ujemnie wpływa na wypełnianie przez jego jednostkę organizacyjną ustawowych zadań Policji. Motywy przytoczone przez organy Policji w dostateczny sposób uzasadniają podjęte rozstrzygnięcia. Wynika z nich, że nieobecność skarżącego w służbie stwarzała konieczność zapewnienia przez jednostkę tej formacji prawidłowej realizacji zadań, poprzez wdrożenie dodatkowych działań organizacyjnych. Taki stan utrudniał właściwy proces organizacji służby i należyte wykonywanie przez tę formację powierzonych jej zadań.
Z tego względu interes skarżącego trudno uznać za obiektywnie słuszny i mogący uzyskać przewagę nad potrzebą zapewnienia autorytetu Państwa, które realizuje Policja. Konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki Policji, jak i najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego), nie można postrzegać w kategoriach łamania zasad procedury administracyjnej. W związku z powyższym, w tej sprawie organ Policji był uprawniony do uznania, że dalsze pozostawanie skarżącego zawieszonego w czynnościach służbowych w służbie i fakt niezakończenia toczącego się w stosunku do niego postępowania karnego, uprawniają do skorzystania z możliwości zwolnienia go ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji.
Zupełnie niezasadne jest również twierdzenie skargi kasacyjnej, że w przypadku skarżącego nie doszło do spełnienia obu przesłanek łącznie zawartych w w/w artykule, bowiem w rzeczywistości doszło do ustania przyczyny będącej podstawą zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, gdyż Sąd Rejonowy w prowadzonym postępowaniu uchylił stosowany wobec skarżącego środek zapobiegawczy, w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych. Podkreślenia wymaga, że środek zapobiegawczy wydany w postępowaniu karnym w postaci zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych stanowi odrębną instytucję od zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych przez przełożonego w ramach procedury administracyjnej. Oznacza to, że uchylenie środka zapobiegawczego stosowanego dla zabezpieczenia prawidłowego przebiegu postępowania karnego przez sąd karny, pozostaje bez wpływu na zawieszenie w czynnościach służbowych realizowane w ramach procedury administracyjnej wobec spełnienia przesłanek określonych w art. 39 ustawy o Policji.
Skarżący został zwolniony ze służby w oparciu o przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji wobec upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, gdy nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Podstawą zwolnienia nie było natomiast zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych na potrzeby toczącego się postępowania karnego.
W związku z powyższym niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej zasad postępowania administracyjnego i reguł postępowania dowodowego. W istocie stanowią one odzwierciedlenie procesowe koncepcji materialnej, przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w postępowaniu administracyjnym ustalono okoliczności istotne z punktu widzenia przepisów prawa materialnego i prawidłowo je oceniono i dano temu wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji, a więc bez naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte o przepis art. 204 pkt 1 P.p.s.a.