Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1790/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Sp. kom. z siedzibą w S. (dalej skarżąca albo spółka) na opisane w sentencji postanowienie Głównego Inspektora Pracy.
W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2014r. Okręgowy Inspektor Pracy w G. wyraził negatywną opinię co do zastosowania oświetlenia wyłącznie sztucznego w pomieszczeniu stałej pracy zlokalizowanym w Zakładzie Produkcji Wyrobów Rolno-spożywczych w G., w którym skarżąca ma zamiar prowadzić przetwórstwo ryb. Uczynił to w wyniku pisma [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego w G., w którym ten przekazał mu do zaopiniowania wniosek spółki w tej materii. Zaskarżone postanowienie, zapadłe na skutek zażalenia skarżącej, utrzymało je w mocy. Organ odwoławczy, wskazując na art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 404 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., podał iż zgodnie z § 58 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690, z późn. zm.), w przypadku gdy pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi jest pomieszczeniem stałej pracy w rozumieniu ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, dla zastosowania wyłącznie oświetlenia światłem sztucznym, w tym elektrycznym, jest wymagane uzyskanie zgody właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, wydanej w porozumieniu z właściwym okręgowym inspektorem pracy.
Dalej wyjaśnił, iż postanowienia organów inspekcji pracy rozstrzygają kwestię dostosowania warunków pracy do wymogów określonych w przepisach prawa pracy, które zamieszczone są przede wszystkim w dziale X Kodeksu Pracy (dalej K.p.) oraz przepisach wydanych na podstawie delegacji zawartej w art. 237 15 K.p., w tym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169 poz. 1650, z późn. zm.), określającym ogólnie obowiązujące przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczące pomieszczeń pracy. Z § 15 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika zasada, zgodnie z którą pomieszczenia pracy i ich wyposażenie powinny zapewniać pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy. W szczególności w pomieszczeniach pracy należy zapewnić oświetlenie naturalne i sztuczne, odpowiednią temperaturę, wymianę powietrza oraz zabezpieczenie przed wilgocią, niekorzystnymi warunkami cieplnymi i nasłonecznieniem, drganiami oraz innymi czynnikami szkodliwymi dla zdrowia i uciążliwościami.
Powyższy przepis wskazuje zatem, że zapewnienie oświetlenia naturalnego jest wymagane również w przypadku zastosowania oświetlenia sztucznego o widmie zbliżonym do widma światła naturalnego. Z treści przepisu § 25 przywołanego rozporządzenia, jak również z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że użycie w zakładzie pracy wyłącznie elektrycznego źródła światła dopuszczalne jest, jeżeli kumulatywnie zachodzą dwa warunki: zapewnienie światła dziennego jest niemożliwe lub niewskazane ze względu na technologii produkcji. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie wynika konieczność zastosowania w przewidywanym procesie produkcyjnym światła wyłącznie sztucznego. Organ nie kwestionował faktu, że w pomieszczeniach, gdzie przechowuje się produkty pochodzenia morskiego, należy zapewnić właściwy reżim sanitarny i utrzymanie obniżonej temperatury otoczenia. Wywiódł jednak, że zapewnienie właściwej temperatury czy warunków sanitarnych nie jest uzależnione od rodzaju oświetlenia pomieszczeń.
W ocenie Głównego Inspektora Pracy załączona przez stronę opinia dotycząca wpływu światła dziennego na jakość mięsa ryb nie wskazuje na bezwzględny wymóg zastosowania oświetlenia wyłącznie sztucznego w pomieszczeniach stałej pracy w projektowanym zakładzie; odnosi się głównie do konieczności utrzymania higieny oraz kontrolowanej (obniżonej) temperatury pomieszczeń. Zawiera jedynie ogólne twierdzenia, z wnioskami typowymi dla wszystkich artykułów spożywczych, których jakość i przydatność do spożycia obniża się w przypadku długotrwałego poddawania nadmiernemu operowaniu promieni słonecznych i wysokiej temperatury.
Następnie zważył, iż przepisy BHP na pierwszym miejscu stawiają dobro człowieka – pracownika. Ponadto, że rozwój techniki i technologii umożliwia obecnie zapewnienie należytej ochrony zdrowia pracowników przy zastosowaniu oświetlenia stanowisk pracy światłem dziennym bez ujemnego wpływu na jakość produktów. W jego ocenie, wnioskodawca nie dowiódł spełnienia przesłanek zawartych w cytowanych przepisach, w szczególności niemożności z uwagi na proces technologiczny oświetlenia pomieszczeń zakładu wyłącznie światłem sztucznym, dlatego nie mógł uwzględnić żądania.
Spółka zaskarżyła w całości to postanowienie do sądu administracyjnego, zarzucając wydanie go z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, nadto z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. § 58 cytowanego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. i § 25 cytowanego rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r., poprzez nieuwzględnienie spełnienia zawartych w nim przesłanek. Wreszcie podniosła błędne pominięcie wniosków zawartych w opinii prof. P. B., który potwierdził jej stanowisko.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte zgodnie z niewadliwie ustalonym stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przytaczając regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie, podkreślił, iż zasadą jest obowiązek pracodawcy zapewnienia pracownikom oświetlenia stałego w miejscu pracy. Wyjątek zawiera przepis § 25 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r., który przewiduje odstępstwo w przypadku, gdy zapewnienie światła dziennego jest niemożliwe lub niewskazane ze względu na technologię produkcji. W jego ocenie nie doszło do wykazania tych przesłanek, gdyż technologia produkcji prowadzonej w przedmiotowym zakładzie skarżącej nie wymaga oświetlenia wyłącznie sztucznego. Uznał, iż zagadnienie to zostało wnikliwie zbadane i rozważone przez organy, które wobec niewykazania wykluczenia konieczności zastosowania oświetlenia dziennego w procesie przetwórstwa ryb, trafnie odmówiły uwzględnienia wniosku. Podzielił też analizę i konkluzję organów odnośnie dołączonej przez stronę opinii, która nie przekonuje do stanowiska przezeń prezentowanego.
Istnieją bowiem techniczne możliwości zapewnienia właściwej jakości produktu przy zastosowaniu oświetlenia dziennego w hali produkcyjnej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając że postanowienia organów obu instancji odpowiadają prawu, a wszystkie zarzuty skargi są bezzasadne, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.
W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższe orzeczenie w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1) przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym
- - nieuwzględnieniu wpływu światła dziennego na jakość produktów,
- - nieuwzględnieniu zapewnienia przez skarżącą oświetlenia sztucznego o widmie zbliżonym do widma światła naturalnego,
- 2) prawa materialnego, a to:
- - § 58 ust. 1 przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez błędne przyjęcie, że względy technologiczne nie wprowadzają konieczności zastosowania oświetlenia wyłącznie sztucznego w pomieszczeniach produkcyjnych skarżącej,
- - § 25 przywołanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. poprzez błędne przyjęcie, iż możliwe jest zapewnienie oświetlenia dziennego w stosowanej przez skarżącą technologii przetwórstwa ryb.
Zarzucono także sprzeczność ustaleń Sądu meriti z treścią zgromadzonego materiału, w tym z opinią prof. P. B. przez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi wyjątkowa sytuacja uzasadniająca odstąpienie od zasady zapewnienia światła dziennego pracownikom w pracy stałej, nadto że opinia ta zawiera jedynie ogólne wnioski typowe dla wszystkich artykułów spożywczych.
W oparciu o te zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, akcentując przede wszystkim wynikającą z przywołanej opinii i innych opracowań konieczność wyeliminowania w procesie produkcyjnym obejmującym produkty pochodzenia morskiego oświetlenia dziennego. W konsekwencji jej autor podniósł, że zarówno organ, jak i Sąd meriti tę okoliczność niewłaściwie oceniły, niesłusznie dając prymat zasadom BHP, jak również nieprawidłowo powołując się na technologiczne możliwości usunięcia negatywnego oddziaływania oświetlenia naturalnego w tym procesie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie, gdyż w jego ocenie zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Podtrzymano dotychczasowe stanowisko, przede wszystkim podnosząc wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej. Wreszcie zaakcentowano m.in. uznaniowy charakter zaskarżonego postanowienia, dowodząc nieprzekroczenia granic uznania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna musiała odnieść skutek.
Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie jest władny wykraczać w ocenie zaskarżonego wyroku poza zarzuty podniesione w kasacji.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, stąd w pierwszej kolejności oceny wymagają zarzuty uchybień procesowych. Okazały się one zasadne. Co prawda sformułowanie zarzutów i ich uzasadnienie nie odpowiada w pełni wymogom prawa, gdyż w zasadzie odnoszą się one do organu, a jako naruszone wskazano przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, których sądy administracyjne nie stosują, a przecież kasacja zaskarża wyrok, a nie decyzję, to jednak mając na uwadze dyrektywę zawartą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1), należało im nadać stosowną treść. Operacja ta obejmuje również zarzuty sprzeczności ustaleń sądu z treścią materiału dowodowego, które nie zostały umieszczone wyraźnie w żadnej z podstaw kasacyjnych, nadto są one wątpliwe w świetle faktu, że w zasadzie sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych, ani nie oceniają wiarogodności dowodów, bo wszak postępowanie sądowoadministarcyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego, a ma na celu kontrolę legalności działania organów administracji publicznej.
Przedmiotem żądania spółki jest wyrażenie przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego zgody na stałe oświetlenie sztuczne w pomieszczeniach stałej pracy, która to zgoda wymaga porozumienia z okręgowym inspektorem pracy. Opinia tego ostatniego organu stanowi substrat niniejszej sprawy. Wbrew jego twierdzeniu, nie ma ona w pełni charakteru uznaniowego, gdyż przepisy formułują przesłanki, których spełnienie winno prowadzić do wydania orzeczenia pozytywnego dla wnioskodawcy. Swobodą jest tu objęta ich ocena i sama możliwość akceptacji. Konkluzja ta wynika z brzmienia cytowanego wyżej § 25 rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. Ustalenia faktyczne czynione przez właściwy organ muszą odnieść się do tej regulacji, zatem powinny pozwolić na ocenę spełnienia zawartych w tej normie przesłanek. Oczywistym przy tym jest, że inspekcja pracy analizuje je z punktu widzenia swoich zadań, w tym zmierzających do ochrony pracy (pracownika), bo jest to nadrzędny jej cel, zaś zagadnienie spełnienia warunków sanitarnych należy do organów inspekcji sanitarnej.
Jednakowoż treść przywołanego przepisu nie zwalnia żadnego z tych organów od zbadania tychże przesłanek. Są nimi: technologia produkcji i wynikająca z niej niemożliwość lub przeciwwskazanie do zastosowania oświetlenia dziennego. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa w tym kierunku nie została dostatecznie wyjaśniona, ergo nie dojrzała do rozstrzygnięcia. Wpierw przyszło zważyć, iż nie ustalono konkretnie, jaka ma być prowadzona działalność w pomieszczeniach spółki, czy wykonywana w nich praca ma nosić znamiona pracy stałej, w jakim czasie ma być realizowana, jakie mają w nich panować warunki, poprzestając na ustaleniu, że chodzi o przetwórstwo rybne (co jest pojęciem wieloznacznym), w hali o określonej powierzchni.
W konsekwencji czego nie jest pewne, jaka technologia ma być zastosowana, ergo niepodobna wiążąco wnioskować, czy możliwe jest stosowanie oświetlenia dziennego z tego powodu (wykluczone jest stosowanie oświetlenia sztucznego). Podniesienie w toku rozprawy kasacyjnej, iż produkty w procesie przetwórczym będą krótko narażone na działanie światła dziennego, a proces ten jest zautomatyzowany, są niewystarczające, nadto spóźnione, a więc mogły odnieść skutku. Jak słusznie dowodzi skarga kasacyjna dowolne w takim stanie sprawy jest twierdzenie, że światło dzienne nie ma wpływu na jakość produktu, że możliwe są metody eliminacji szkodliwego działania. Poza tym rzeczywiście nie uwzględniono jakości oświetlenia sztucznego, jakie spółka zobowiązała się zapewnić.
Zatem też gołosłowne są wywody, wedle których aktualny stan wiedzy i techniki pozwala na eliminację szkodliwych efektów światła dziennego na mięso ryb. Jednostronne są wreszcie rozważania dotyczące opinii prof. P. B. Nie ma uzasadnienia dla odmowy dania wiary jej konkluzji z tego tylko powodu, że jest ona zbyt ogólna, albo że podobne opinie były wydawane w innych sprawach i są jednobrzmiące (p. protokół rozprawy kasacyjnej). Wbrew temu opinia ta wydaje się konkretna, a jej wnioski jednoznaczne. Wyraźnie stwierdza potrzebę wyeliminowania światła dziennego w procesie przetwórstwa planowanym przez spółkę. Ocena tego dowodu, nawet gdy jest to środek przedstawiony przez stronę wymaga większej indywidualizacji i głębszej analizy. Naczelny Sąd Administracyjny tej oceny dokonanej dotąd w sprawie nie podziela. W tej sytuacji, w szczególności w razie wątpliwości co do treści i wniosków opinii, jak również braku aprobaty dla jej wniosków, należało w postępowaniu administracyjnym z urzędu przeprowadzić dowód z opinii innego biegłego.
W toku rozprawy kasacyjnej wskazano na wykonywanie czynności procesowych przez inspektora pracy o wykształceniu chemicznym – specjalistę w tych sprawach. Jednak po pierwsze tego faktu nie udokumentowano, po wtóre jest to wywód o tyle nieskuteczny, że inspektor ów nie powołał się na swą wiedzę fachową w treści postanowienia, poza tym nie jest pewne czy jako chemik ma wiedzę zbędną w tym postępowaniu, wreszcie trudno dać mu większą wiarę nie tylko jako pracownikowi organu, ale szczególnie w konkurencji z wiedzą osoby o tytule profesora w danej dziedzinie. W każdym jednak razie kwestia ta wymagała szerszej analizy. W jej toku należałoby również uwzględnić interes nie tylko pracowników, ale i w pewnym zakresie pracodawcy, bo przecież zasada ochrony pracownika nie jest jedyną zasadą prawa pracy. W nowoczesnym systemie prawa ta reguła nie jest już omnipotencyjna, nie ma charakteru absolutnego.
Poza tym wypadało w dużo większym rozmiarze uwzględnić interes konsumenta, który ma prawo domagać się zdrowego i jakościowo dobrego produktu. Zwrócił na te aspekty uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1985/13 (publ. CBOSA), i stanowisko przezeń zajęte należy podzielić. Tymczasem ta okoliczność została zupełnie pominięta w sprawie.
Powyższe skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku, jak i zaskarżonego postanowienia, gdyż jako że skoro istota sprawy została wyjaśniona (do rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę. Okazała się ona uzasadniona z przytoczonych względów, zatem postanowienie to uległo wzruszeniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 193 P.p.s.a.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego, poza omówioną kwestią, w zasadzie są przedwczesne, bo z uwagi na niewyjaśnienie sprawy bezprzedmiotowa jest ocena poprawności zastosowania czy wykładni tych norm. Dość stwierdzić, że przepisy § 58 cytowanego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. i § 25 cytowanego rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. miały w sprawie zastosowanie.
W konsekwencji niniejszego wyroku konieczne będzie przeprowadzenie w postępowaniu administracyjnym dowodów na wskazane powyżej fakty pozwalające na wyjaśnienie sprawy pod kątem spełnienia materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia, a następnie wnikliwa ocena ich wiarygodności i rozważenie wszelkich okoliczności sprawy, co pozwoli na prawidłowe jej rozpatrzenie.
Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Na koszty postępowania składają się: wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej za I instancję w kwocie 240 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, wpis od skargi kasacyjnej 100 zł i wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie skargi kasacyjnej 120 zł.
- - ---------------------- 1