Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1306/16 oddalił skargi D. J. i J. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.
Prezydium Rady Narodowej w [...] [pisownia oryginalna], po rozpatrzeniu wniosku J. H. oraz M. G., orzeczeniem administracyjnym z [...] lipca 1950 r. odmówiło przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] [...], oznacz. nr hip. [...] – i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Następnie Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] czerwca 1951 r., po rozpatrzeniu odwołania J. H., utrzymało w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1950 r. [rozstrzygnięcia te w dalszej części niniejszego uzasadnienia nazywane będą również "orzeczeniami dekretowymi", zaś wydające je organy będą także zwane "organami dekretowymi"].
Minister Infrastruktury, decyzją z [...] maja 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1951 r. oraz utrzymanego tą decyzją w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1950 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej również: Minister; organ nadzorczy) decyzją z [...] czerwca 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011 r. oraz stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1951 r. oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1950 r.
W motywach swojego rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ulicy [...] [...] złożony został [...] lutego 1948 r. przez J. H. oraz M. G., tj. w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. nr 50, poz. 279 – dalej: dekret warszawski; dekret), gdyż ogłoszenie o objęciu gruntu przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez Gminę [...] ukazało się w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1947 r.
Organ nadzorczy stwierdził, że w dacie wydania kwestionowanych decyzji grunt nieruchomości położonej przy ul. [...] [...], oznacz. hip. nr [...] objęty był Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy [...] na wniosek Ministra Odbudowy w dniu [...] września 1949 r. (Monitor Polski z [...] r. nr [...], poz. [...]), zgodnie z którym to planem nieruchomość ta mieściła się w całości w obszarze przeznaczonym pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, postoje, przejścia piesze do użytku publicznego oraz na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi.
Wskazując na stan nieruchomości ustalony na podstawie spisu z [...] listopada 1948 r. – parametry, charakter i stan budynków murowanych znajdujących się na posesji przy ul. [...] [...]: [...]) budynku frontowego [...]-kondygnacyjnego, odbudowanego w [...] r., 2) oficyna poprzecznej odbudowanej w [...] r., 3) budynku frontowego [...]-kondygnacyjnego, odbudowanego w [...] r. – Minister wyjaśnił, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania na cele użyteczności publicznej samo w sobie nie wykluczało przyznania prawa własności czasowej. Zdaniem organu nadzorczego, cele użyteczności publicznej są pojęciem na tyle ogólnym, że wymagały bliższego określenia. Zaznaczył, że niekoniecznie chodziło o wskazanie obiektu czy obiektów, jakie mogły być na danym terenie lokalizowane, ale o funkcję, jaka mogła być na danym obszarze realizowana, której konkretyzacja w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej mogła następować w planie zagospodarowania przestrzennego lub innych aktach planowania, czy też być udokumentowana w jeszcze inny sposób.
Minister uznał, że w niniejszej sprawie przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej nie zostało w żaden sposób skonkretyzowane, bowiem w dacie wydania kwestionowanych decyzji oraz później nieruchomość nr hip. [...], stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], nie była objęta żadną decyzją lokalizacyjną ani nie została przekazana w zarząd podmiotowi publicznemu. Organ nadzorczy stwierdził, że nieruchomość ta nie została wykorzystana do dnia dzisiejszego pod żadne inwestycje użyteczności publicznej, jak również brak informacji, aby w dacie wydania kwestionowanych decyzji lub też w okresie późniejszym planowana była zmiana istniejącego sposobu zagospodarowania terenu.
Ponadto organ podniósł, że z uzasadnienia orzeczenia administracyjnego z [...] lipca 1950 r. wynika, że rzeczywistą przyczyną odmowy była wielkość budynku i fakt, że pozostawienie powyższego budynku w posiadaniu prywatnych właścicieli byłoby sprzeczne, że względów społeczno-ekonomicznych z polityką budowlaną Prezydium Rady Narodowej w [...].
Minister stwierdził, że w tych okolicznościach organy dekretowe rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, bowiem odmówiły przyznania prawa własności czasowej, mimo braku postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy korzystanie z tej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli jest sprzeczne z jego przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzorczy podniósł, że organy dekretowe nie rozważyły w sposób prawidłowy, czy dotychczasowi właściciele mogą ją wykorzystywać zgodnie z jej przeznaczeniem, co było w myśl art. 7 ust. 2 dekretu warunkiem prawidłowego rozpatrzenia wniosku o przyznanie własności czasowej. Minister wyjaśnił przy tym, że organy dekretowe miały obowiązek przyznać prawo własności czasowej do gruntu nieruchomości, jeżeli dotychczasowy właściciel mógł wykorzystywać ten grunt zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, zatem były zobowiązane do ustalenia jakie jest jej przeznaczenie w planie, a następnie do wszechstronnego rozważenia, czy dotychczasowy właściciel może korzystać z tej nieruchomości. Stąd też finalnie uznał, że organ dekretowy naruszył ówcześnie obowiązujące przepisy postępowania nakazujące dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.
Ponadto w stosunku do decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1951 r. Minister wyjaśnił, że została ona skierowana do J. H. nieżyjącego w dacie jej wydania (zmarł [...] listopada 1950 r.). Stwierdził w tym względzie, że rozstrzygnięcie administracyjne o sytuacji prawnej osoby nieżyjącej, również uznać należy za rażąco naruszające prawo, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z kolei w odniesieniu do decyzji Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011 r. Minister wyjaśnił, że w trakcie postępowania prowadzonego na skutek złożenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy ustalono, że jeden z uczestników postępowania (ujawniony w księdze wieczystej lokalu nr [...] – KW), zmarł w dniu [...] czerwca 2007 r., o czym Minister Infrastruktury – działający jako organ I instancji – nie został poinformowany, w związku z czym bez własnej winy skierował decyzję do osoby zmarłej, która nie ma zdolności prawnej i nie może być stroną postępowania.
W takich warunkach Minister w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011 r., a jednocześnie, z uwagi na wcześniej opisane wady orzeczeń organów dekretowych, stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1951 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1950 r.
W wyniku rozpoznania połączonych spraw ze skarg D. J. (sygn. akt [...]) i J. L. (sygn. akt [...]), którzy są właścicielami odrębnych lokali w budynku położonym na nieruchomości przy ul. [...] [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki) oddalił obydwie skargi wyrokiem wydanym pod sygn. akt I SA/Wa 1306/16.
Motywując swoje rozstrzygnięcie, WSA w Warszawie zaznaczył, że skarżący są właścicielami odrębnych lokali w budynku położonym na nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...], której dotyczy decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1951 r., a także utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego z [...] lipca 1950 r.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu nadzoru co do podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1951 r., która została skierowana do osoby zmarłej, gdyż jeden z inicjatorów postępowania (wnioskodawców) – J. H. – zmarł [...] listopada 1950 r., a zatem w odniesieniu do decyzji z [...] czerwca 1951 r. niewątpliwie zaistniała przesłanka w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Natomiast oceniając podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1950 r., Sąd wojewódzki uznał, że organ nadzorczy zasadnie odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] listopada 2008 r. sygn. akt [...] ([...]), z której wynika, że cele użyteczności publicznej były realizowane w ówczesnych warunkach ustrojowych głównie przez administrację publiczną, jednak nie można wykluczyć tego, iż mogły być niekiedy podejmowane i realizowane przez podmioty spoza tej administracji, w tym przez osoby fizyczne.
Zdaniem Sądu wojewódzkiego, odmawiając ustanowienia prawa własności czasowej na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości, należało wykazać, że korzystanie z gruntu przez ten podmiot nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego). Sąd uznał, że ogólne odwołanie się do przeznaczenia nieruchomości w planie pod budownictwo i urządzenia użyteczności publicznej, bez sprecyzowania rodzaju użyteczności publicznej w taki sposób, który wykluczyłby jego realizację przez dotychczasowego właściciela, może być uznane za rażące naruszenie prawa, jeśli z żadnych innych dowodów nie wynika, że budownictwo i urządzenia użyteczności publicznej nie mogły być realizowane przez dotychczasowego właściciela.
Wskazując na to, że w uzasadnieniu orzeczenia z [...] lipca 1950 r. podniesiono, iż "pozostawienie powyższego budynku w posiadaniu prywatnych właścicieli byłoby sprzeczne, że względów społeczno-ekonomicznych z polityką budowlaną Prezydium Rady Narodowej w [...]", gdyż czynsz dzierżawny przynosi znaczne dochody, Sąd stwierdził, że administrowanie czy zarządzanie odbudowanym budynkiem nie jest tego rodzaju czynnością, która nie mogłaby być wykonywana przez dotychczasowego właściciela. Sąd przyjął, że fakt, iż w nieruchomości przy ul. [...] [...] swoje siedziby w kilku lokalach w różnym czasie miały instytucje publiczne lub przedsiębiorstwa państwowe (Sąd dodał, że prowadzenie sklepu nie wypełnia celu użyteczności publicznej) nie stanowiło podstawy do odmowy ustanowienia własności czasowej w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, gdyż odmowa taka mogła nastąpić tylko wówczas, gdy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a nie z uwagi na faktyczne wykorzystanie nieruchomości.
Sąd dodał, że zapisane w planie budownictwo okazało się w praktyce mieszkaniowo-usługowym, a nie takim, które realizuje cele użyteczności publicznej. Ponadto stwierdził, że sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu należało rozstrzygnąć według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji, a nie według definicji budynku użyteczności publicznej, zawartej w późniejszych aktach prawnych – i to samo dotyczy stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości w dniu wydania decyzji kwestionowanych w trybie nadzoru. Zdaniem Sądu brak jest w aktach sprawy dowodów wskazujących na to, że w tym czasie nieruchomość pełniła jakieś funkcje użyteczności publicznej, poza funkcją mieszkaniowo-biurową.
Sąd uznał przy tym, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy bez znaczenia jest to, kto ponosił koszty inwestycji (odbudowy) na nieruchomości, czy nastąpiło wypłacenie odszkodowania dotychczasowym właścicielom, oraz ewentualne zastosowanie przepisów art. 214a i 214b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd uznał, że kwestie te mogą mieć znaczenie tylko przy ponownym rozpoznaniu wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, a nie w stwierdzeniu w postępowaniu nadzorczym nieważności odmownych decyzji dekretowych.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez J. L. (dalej: skarżący; strona), kwestionującej wyrok WSA w [...] w całości, zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego poprzez: 1) naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1950 r. oraz decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1951 r. spełniały przesłankę stwierdzenia nieważności zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej nastąpiło "bez poczynienia prawidłowego ustalenia właściwego sposobu wykorzystywania nieruchomości przy ul. [...] [...], w szczególności na cele użyteczności publicznej";
2) błędną wykładnię art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, polegającą na "nieprawidłowej interpretacji znaczenia określenia »użyteczność publiczna« użytego w tym przepisie" i niewłaściwym jego zastosowaniu w przedmiotowej sprawie.
W uzasadnieniu przytoczonych podstaw kasacyjnych skarżący podniósł m.in., że istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy możliwe było ustanowienie w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego "prawa własności czasowej tej części gruntu, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony został pod użyteczność publiczną" i czy z tego względu organ nadzorczy zobowiązany był do "poczynienia szczegółowych ustaleń co do rodzaju tej użyteczności". Strona stwierdziła, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją takie ustalenia nie zostały poczynione, zaś "w rozpoznawanej sprawie nie istniała możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości przy ul. [...] [...] przez byłych właścicieli z jej faktycznym wykorzystywaniem na cele użyteczności publicznej, co obligowało organ dekretowy do odmowy przyznania im prawa własności czasowej".
Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach kasacyjnych skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty, ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tej przyczyny podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm. – dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) nie stwierdził, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem – w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.
W związku z powyższym trzeba podkreślić, że kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w realiach rozpoznawanej sprawy, była kwestia poprawności sformułowanych zarzutów podniesionych w ramach materialnoprawnych podstaw kasacyjnych dotyczących prawidłowości wykładni przepisu art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, przedstawionej przez organ nadzorczy oraz Sąd I instancji, a tym samym zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z uwagi na rażące naruszenie prawa przy wydawaniu tychże orzeczeń.
Zaznaczyć przy tym należy, że jakkolwiek decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1951 r. utrzymywała w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1950 r., to stwierdzenie przez organ nadzorczy nieważności decyzji z [...] czerwca 1951 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nastąpiło niezależnie od kwestii merytorycznej prawidłowości rozstrzygnięcia Ministerstwa Gospodarki Komunalnej. Wynikało to z ustalenia, że organ dekretowy w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnął o sytuacji prawnej osoby nieżyjącej w dniu orzekania w drugiej instancji, gdyż skierował decyzję odwoławczą do jednego z wnioskodawców, który zmarł po wydaniu orzeczenia administracyjnego przez organ I instancji. Z takim zaś stanowiskiem organu nadzorczego oraz Sądu I instancji strona nie podjęła żadnej polemiki w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych ani w ich uzasadnieniu.
Co więcej, forma i treść zarzutów opartych na materialnoprawnej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) nie pozwoliły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na skontrolowanie zaskarżonego wyroku pod kątem poprawności zakwalifikowania przez organ nadzoru i Sąd wojewódzki wad stwierdzonych orzeczeń dekretowych jako uzasadniających stwierdzenie wydania ich z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, a w konsekwencji wyczerpujących przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Strona wnosząca skargę kasacyjną wprawdzie formalnie zarzuciła Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, jednakże z poniżej przedstawionych przyczyn należało uznać, że konstrukcja obydwu zarzutów okazała się na tyle wadliwa, że uniemożliwiła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ich rozpoznanie.
Podkreślić zatem należy, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) – a to w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1910/18, dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści normy prawnej. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan sprawy odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Natomiast dla uznania danego zarzutu za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, które może przybrać te same formy, lecz nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. np. wyroki NSA z 5 maja 2004 r. sygn. akt FSK 6/04 i 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1868/12, dostępne jw.).
Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez sąd pierwszej instancji w procesie orzekania.
Trzeba mieć również na uwadze, że zasada falsa demonstratio non nocet pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej – a w pewnych warunkach nawet do tego zobowiązuje (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 1/2010/1/1; uchwała dostępna jw.) – powołanych nie tylko w samych podstawach kasacyjnych, ale również sformułowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (por. stanowisko wyrażone w wyroku z 22 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 391/15, dostępnym jw.). Jednakże nie może to polegać na modyfikowaniu czy uzupełnianiu zarzutów lub ich motywów (uzasadnienia). Innymi słowy, jest to zastrzeżone do takich sytuacji, w których charakter i treść zarzutów można w sposób jednoznaczny ustalić ze względu na całokształt argumentacji sformułowanej w przytoczonej podstawie oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zawierającej odpowiednie odniesienie się do poszczególnych zarzutów podstawy kasacyjnej.
W konsekwencji, błędne powołanie zarzutu naruszenia przepisu postępowania samo w sobie nie musi spowodować nieskuteczności zarzutu, jednakże będzie tak, jeżeli autor skargi kasacyjnej nie wykaże, w jaki sposób dane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić zatem należy, że autor skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie powiązał odpowiednio w pierwszym zarzucie naruszenia przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z zastosowanym przez Sąd I instancji przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który również jest przepisem prawa materialnego. Skarżący wprawdzie powołał ten ostatni przepis w omawianym zarzucie, jednak nie wskazał w żaden sposób na błędne jego zrozumienie lub niewłaściwe zastosowanie przez Sąd wojewódzki.
Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy możliwe było ustanowienie w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego "prawa własności czasowej tej części gruntu, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony został pod użyteczność publiczną" i czy z tego względu organ nadzorczy zobowiązany był do "poczynienia szczegółowych ustaleń co do rodzaju tej użyteczności", które zdaniem strony nie zostały przez ten organ poczynione. Zarazem skarżący stwierdził, że "w rozpoznawanej sprawie nie istniała możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości przy ul. [...] [...] przez byłych właścicieli z jej faktycznym wykorzystywaniem na cele użyteczności publicznej, co obligowało organ dekretowy do odmowy przyznania im prawa własności czasowej". Z powyższym stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić z trzech następujących powodów.
Po pierwsze, sednem sporu nie była ocena samej możliwości ustanowienia własności czasowej (prawa zabudowy) na nieruchomości [...], lecz kwestia, czy organy dekretowe, stosując przepis art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, a zatem rozważając możliwość ustanowienia tego rodzaju własności, naruszyły prawo w stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Poza enigmatycznym, stwierdzeniem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "kontrolowane orzeczenie jest merytorycznie bezzasadne i jest obarczone wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a." skarżący nie powołał żadnych rzeczowych argumentów zwalczających poprawność stanowiska Sądu wojewódzkiego w tym względzie.
Po drugie, strona skarżąca za pomocą konstrukcji naruszania prawa materialnego w rzeczywistości próbowała zwalczać ustalenia faktyczne organów i Sądu I instancji, przyjęte za podstawę orzekania w sprawie. Sposób sformułowania zarzutów w tym zakresie wskazywał, że strona skierowała swoją argumentację nie przeciwko przyjętemu przez Sąd rozumieniu abstrakcyjnej normy prawnej zawartej w powołanych przepisach prawa materialnego, a w konsekwencji również jej nieprawidłowemu zastosowaniu, lecz usiłowała dowieść, że nie dokonano prawidłowego ustalenia właściwego sposobu korzystania z nieruchomości przy ul. [...] [...], w szczególności wykorzystywania jej na cele użyteczności publicznej.
Wobec tego trzeba podkreślić, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. np. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12, dostępny jw.). Innymi słowy, próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić w drodze samego tylko podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego (zob. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 2872/17, dostępnym jw.).
W konsekwencji, żaden z powołanych przez stronę przepisów nie mógł doprowadzić do zakwestionowania oceny materiału dowodowego ani ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca. Uwaga powyższa dotyczy obydwu zarzutów sformułowanych w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych. Należy przy tym dodać, że w ocenie Sądu kasacyjnego Sąd I instancji stosownie do wymogów przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. przedstawił ocenę prawną wynikającą z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1457/17, dostępny jw.).
Ponadto, nawet gdyby przyjąć – do czego, jednakże nie ma podstaw, gdyż nie zostały przez stronę powołane żadne przepisy postępowania, które miałyby zostać naruszone przez organ nadzorczy, a pośrednio również przez Sąd I instancji – że strona oparła skargę kasacyjną również na podstawie procesowej, to w takiej sytuacji uprawniony byłby wniosek, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, w jaki sposób takie domniemane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Cała argumentacja skargi kasacyjnej dotyczyła rozumienia pojęcia "użyteczność publiczna" i zasadzała się na stwierdzeniu, że "fakt umieszczenia w budynku instytucji publicznych i wykorzystywanie jego części na ten cel [...] jest równoznaczne z wykorzystywaniem [nieruchomości] na cele użyteczności publicznej".
Po trzecie wreszcie, stanowisko skarżącego jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony zarzucił on bowiem brak prawidłowego ustalenia przez organ nadzorczy i Sąd I instancji właściwego sposobu korzystania z nieruchomości przy ul. [...] [...], w szczególności wykorzystywania jej na cele użyteczności publicznej. Z drugiej zaś kategorycznie stwierdził, że nie istniała możliwość pogodzenia korzystania z tej nieruchomości przez byłych właścicieli z jej faktycznym wykorzystywaniem na cele użyteczności publicznej.
Strona skarżąca nie wyjaśniła jednak, na czym oparła swoją pewność w tym względzie, skoro odpowiednie ustalenia nie zostały poczynione w postępowaniu nadzorczym. Dalece niewystarczające było poprzestanie na stwierdzeniu, że umieszczenie w budynku instytucji publicznych i wykorzystywanie jego części nieruchomości na taki cel "jest równoznaczne z wykorzystywaniem [nieruchomości] na cele użyteczności publicznej". Plan zagospodarowania określał ogólne przeznaczenie obszaru obejmującego nieruchomość przy ul. [...] [...] pod zabudowę budynkami i urządzeniami użyteczności publicznej, jak i pod inne obiekty służące użytkowi publicznemu oraz infrastrukturę towarzyszącą wraz z urządzeniami pomocniczymi. Z samej jego treści nie mógł zostać wyprowadzony kategoryczny wniosek o braku możliwości pogodzenia tego rodzaju przeznaczenia nieruchomości z korzystaniem z tej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli w granicach wynikających z własności czasowej (prawa zabudowy).
W odniesieniu do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej należy jeszcze zauważyć, że poza tym, iż – jak już wspomniano – również sprowadzał się do kwestionowania ustaleń stanu faktycznego, to przede wszystkim okazał się niepoprawnie zredagowany, a także merytorycznie chybiony. Wbrew treści tego zarzutu, w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego nie użyto terminu "użyteczność publiczna" ani innego pojęcia zbliżonego znaczeniowo. Przepis ten stanowi, że gmina uwzględni wniosek [o ustanowienie własności czasowej], jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela [będącego osobą fizyczną] da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. To nie przywołany dekret, a opisany w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (plan zabudowania) wskazywał na przeznaczenie określonego obszaru na cele użyteczności publicznej, konkretnie zaś pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, jak i inne obiekty i infrastrukturę towarzyszącą wraz z urządzeniami pomocniczymi.
Skoro zatem w art. 7 ust. 2 dekretu w ogóle nie zostało użyte pojęcie – ani też inne zbliżone znaczeniowo wyrażenie – które według skarżącego zostało błędnie zrozumiane przez Sąd I instancji w procesie wykładni zastosowanego przepisu, to nie było możliwe merytoryczne rozpatrzenie tak sformułowanego zarzutu.
Podsumowując, ze względu na formę i treść zarzutów zgłoszonych w ramach materialnoprawnej podstawy kasacyjnej oraz sposób ich uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że są one całkowicie nieskuteczne formalnie, co zwalniało Sąd kasacyjny z obowiązku ich merytorycznego rozpatrzenia.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.