Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 kwietnia 2013 r., II SA/Sz 355/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] lutego 2012 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Kamienia Pomorskiego z [...] października 2011 r., [...], w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, iż z treści wniesionej skargi wynika, że skarżąca nie kwestionuje samego faktu ustalenia opłaty, natomiast organom orzekającym w sprawie zarzuca brak działań zmierzających do ustalenia jednoznacznej treści jej pisma z [...] października 2011 r., w którym wniosła "o oddalenie zapłaty do momentu sprzedaży działki". Sąd nie podzielił jednak tego zarzutu, ponieważ zgodnie z art. 147 ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat, a warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Osoba zainteresowana skorzystaniem z tej możliwości powinna złożyć stosowny wniosek, który winna należycie uzasadnić, a co najmniej wskazać wszelkie okoliczności istotne dla oceny zasadności tego wniosku, w szczególności dotyczące jej sytuacji finansowej i możliwości płatniczych.
Tymczasem skarżąca w odwołaniu od decyzji Burmistrza Kamienia Pomorskiego z [...] października 2011 r. oświadczyła jedynie, że liczy na wyrozumiałość i prosi o oddalenie terminu zapłaty do momentu sprzedaży działki, gdyż nie dysponuje gotówką, żeby uiścić ww. opłatę.
Jednocześnie Sąd podkreślił, że skarżąca pismem z 12 września 2011 r. została poinformowana przez organ I instancji o możliwości, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożenia opłaty adiacenckiej na roczne raty oraz, że stosowny wniosek powinien być złożony przed wydaniem decyzji. Organ ten poinformował także skarżącą, że w sytuacji, gdy wniosek nie wpłynie, wydana zostanie decyzja w przedmiotowej sprawie, z której wynikał będzie obowiązek wniesienia jednorazowo ustalonej opłaty w terminie 14 dni, od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Skoro Z. N. z tego uprawnienia nie skorzystała, to nie zasługuje na uwzględnienie jej zarzut, że została pozbawiona możliwości kategorycznego sformułowania wniosku w tym zakresie. Miała bowiem wiedzę o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty i powinna była precyzyjnie sformułować taki wniosek i odpowiednio go uzasadnić.
Odnosząc się do zarzutu oddania pod drogę publiczną części jej działki oraz nieuwzględnienia tej okoliczności w toku wyceny Sąd wskazał, że nie znajduje on potwierdzenia w aktach sprawy. Stosownie do art. 98a ust. 3 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem, jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania, bowiem w wyniku podziału na wniosek skarżącej działki nr 143/13 i nr 149 (a nie, jak w treści skargi działki nr 177/1) nie doszło do wydzielenia działek pod drogi publiczne.
Bezzasadny był również zarzut naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. na skutek braku umocowania Zastępcy Burmistrza Kamienia Pomorskiego do wydania decyzji z [...] października 2011 r. Z nadesłanego Sądowi upoważnienia Burmistrza Kamienia Pomorskiego z 3 stycznia 2007 r. wynikało bowiem, że Zastępca Burmistrza Andrzej Jędrzejewski posiadał upoważnienie do wydania tej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. N., reprezentowana przez adwokata, zaskarżając go w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. art. 174 pkt 2 w zw. z 145 § 1 pkt.
- 1) lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji pomimo tego, że:
- a) organy nie podjęły wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz nie zgromadziły i nie rozpatrzyły wyczerpująco materiału dowodowego, bo nie podjęły działań zmierzających ustalenia jednoznacznej treści pisma skarżącej z [...] października 2011 r., przez co naruszyły art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i 2 k.p.a.;
- b) organ nie niedostateczne wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2012 r. powodów utrzymania w mocy decyzji Burmistrza Kamienia Pomorskiego z [...] października 2011 r., pomimo niepodjęcia działań zmierzających do ustalenia treści pisma Skarżącej z [...] października 2011 r., przez co naruszył art. 107 § 3 k.p.a.;
- c) organ dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo braku należytego umocowania Zastępcy Burmistrza do wydania decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej z [...] października 2011 r.
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie w sposób kompletny podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, co było przedmiotem żądania skarżącej w piśmie z [...] października 2011 r. nie jest trafny z następujących powodów. Po pierwsze, organ I instancji udzielił skarżącej należytych i wyczerpujących informacji, co do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków w prowadzonym przez niego postępowaniu administracyjnym. Uczynił to w piśmie informującym o wszczęciu postępowania z 12 września 2011 r. (co do możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty) oraz w decyzji z [...] października 2011 r. (co do przysługującego stronie odwołania).
W konsekwencji trafnie uznał Sąd I instancji, że skarżąca posiadała wszelką wiedzę niezbędną do uniknięcia szkody z powodu nieznajomości prawa. Tym samym przyjąć należało, że organy administracji dopełniły nie tylko obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a., ale również działały zgodnie z art. 8 k.p.a.
Po drugie, skarżąca swoje pismo z [...] października 2011 r., skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie za pośrednictwem Burmistrza Kamienia Pomorskiego jednoznacznie zatytułowała "odwołanie od decyzji" i zgodnie z pouczeniem wniosła je w terminie przewidzianym do wniesienia tego środka prawnego. Biorąc pod uwagę treść art. 128 k.p.a. (Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji) oraz fakt, że skarżąca, w wyniku należytego poinformowania jej przez organ, posiadała wiedzę niezbędną do prawidłowego formułowania swoich żądań, nie było żadnych podstaw, aby powstały wątpliwości, żeby trzeba było wyjaśniać, co tak naprawdę było przedmiotem jej odwołania. Wynikało bowiem jednoznacznie z jej odwołania z [...] października 2011 r., że kwestionuje ona decyzję Burmistrza Kamienia Pomorskiego z [...] października 2011 r., [...], w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. W rezultacie zarzut naruszenia art. 77 § 1 i 2 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy (art. 133 k.p.a.).
Za błędny należało również uznać zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Niewątpliwie Z. N., w złożonym przez siebie odwołaniu, wniosła o "oddalenie zapłaty do momentu sprzedaży działki", zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie nie ustosunkowało się do tego żądania, czym uchybiło obowiązkowi wynikającemu w powołanego wyżej przepisu. Niemniej jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ w obowiązującym prawie nie ma przepisu, który ustanawiałby taką ulgę w zapłacie opłaty adiacenckiej. Mówiąc innymi słowy, brak jest w systemie prawa obowiązującego podstawy prawnej, która umożliwiałaby uwzględnienie żądania skarżącej. W konsekwencji uznać należało, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt p.p.s.a.
Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ art. 268a k.p.a. stanowi dla organu administracji publicznej, a więc i dla organu gminy samoistną i samodzielną podstawę prawną zezwalającą na upoważnienie pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej m.in. do wydawania decyzji administracyjnych. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że Zastępca Burmistrza Kamienia Pomorskiego posiadał upoważnienie do wydania decyzji z [...] października 2011 r., nr [...].
Nie można wreszcie podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie w sposób kompletny podstaw prawnych wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w przywołanym przepisie może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.
W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.
Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10.
Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że nie było potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w kwestii, jaki charakter prawny ma pismo skarżącej z [...] października 2011 r. oraz jaka jest jego treść, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Zdanie Odrębne
- s. NSA Joanny Runge-Lissowskiej
W sprawie opłaty adiacenckkiej, ustalonej Z. N. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału – Z. N. w całym postępowaniu – administracyjnym i sadowoadministracyjnym – nie kwestionowała ani zasadności obciążenia jej opłatą adiacencką, ani wysokości ustalonej opłaty. Te kwestie są poza sporem.
Natomiast w całym postępowaniu podnosiła problem "ulgi" w uiszczeniu opłaty, co wynika z odwołania, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i skargi kasacyjnej.
W odwołaniu od decyzji Burmistrza Kamienia Pomorskiego, ustalającej wypłatę, Z. N. podkreśliła, że przed wydaniem decyzji prowadziła rozmowy z Burmistrzem i pracownikiem urzędu, wymienionym z nazwiska, w sprawie wydania decyzji ustalającej opłatę po sprzedaży działki. Faktowi temu Burmistrz nie zaprzecza, bowiem nie odnosi się do niego w ogóle w piśmie przesyłającym odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie.
W sprawie nie ma wątpliwości i nie jest kwestionowane, że organ I instancji, w piśmie z 12 września 2011 r. informował Z. N. o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty, co wymaga wniosku strony. Wniosku takiego Z. N. nie złożyła, co także jest bezsporne. Jednak podniesiona w odwołaniu kwestia "ulgi" w uiszczeniu opłaty wymagała wyjaśnienia jej przez organ I instancji.
Burmistrz, po otrzymaniu odwołania powinien był zażądać od Z. N. wyjaśnienia czego się ona w istocie domaga – czy rozłożenia opłaty na raty, czy odroczenia terminu płatności, pouczając ją jakie są możliwości i warunki wdrożenia tych trybów, różnice między nimi itd. Pouczenie już raz zawarte w piśmie z 12 września 2011 r. nie mogło stanowić przeszkody do podjęcia takiego działania przez organ, zwłaszcza w świetle twierdzeń odwołania co do poczynionych ustaleń w sprawie uiszczenia opłaty z przedstawicielami organu, które miały miejsce przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Odbicie dokonanych wyjaśnień co do żądania Z. N. zawartego w odwołaniu powinno być ustalone przez organ na piśmie – pismo do strony lub nawet wezwanie do urzędu i przeprowadzenie rozmowy uwidocznione w protokole.
Artykuł 147 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że warunki rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej określa się w decyzji o ustaleniu opłaty, zatem wniosek w tej sprawie powinien być złożony w trakcie postępowania przed organem I instancji, przed wydaniem przez niego decyzji. Jednak tak powinno być co do zasady, bowiem art. 147 ust. 1 terminu złożenia wniosku o rozłożenie na raty w istocie nie zawiera. Można z niego wyprowadzić wniosek, że powinien być on złożony przed wydaniem decyzji ustalającej opłatę, jednak nie jest to termin zawity, powodujący utratę prawa do ubiegania się o rozłożenie na raty.
Ustalenie opłaty adiacenckiej i rozłożenie jej na raty są sprawami odrębnymi, choć rozstrzyganymi w jednej decyzji (przy wywłaszczeniu i odszkodowaniu z tego tytułu ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje także taki mechanizm, choć są to sprawy odrębne).
Gdyby po uzyskaniu wyjaśnień od strony okazało się, że chodzi jej o rozłożenie na raty ustalonej opłaty organ I instancji powinien dać temu wyraz w decyzji bądź czyniąc zadość wnioskowi, bądź odmawiając takiej ulgi. Art. 132 k.p.a. pozwala organowi I instancji na takie działanie.
Natomiast jeśli Z. N. chodziło o odroczenie terminu wniesienia opłaty, czy też późniejszego wydania decyzji ustalającej opłatę, wyjaśnienie przez organ tej kwestii powinno znaleźć odbicie w piśmie przesyłającym odwołanie.
Burmistrz Kamienia Pomorskiego w ogóle ustaleń nie czynił, wobec tego obowiązek ten spoczął na Samorządowym Kolegium. Organ odwoławczy bowiem może i powinien w ramach swoich uprawnień rozpoznania sprawy w jej całokształcie, wyjaśnić kwestię, z którą wystąpiła Z. N..
Sprawa nie została załatwiona co do jej istoty, bowiem poza rozstrzygnięciem znalazła się kwestia "ulgi" w uiszczeniu opłaty, co było przedmiotem odwołania, bowiem jak wskazano wyżej – ani zasadność, ani wysokość opłaty nie była kwestionowana.
Zaakceptowanie decyzji bez rozstrzygnięcia powyższej kwestii przez Wojewódzki Sąd było, moim zdaniem, błędne, gdyż pozbawiające skarżącą możliwości rozłożenia opłaty na raty, gdyby się okazało, że taki tryb jest istotą odwołania.
Z powyższych przyczyn nie mogę zgodzić się zatem z oddaleniem skargi kasacyjnej.