Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 480/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę G. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych:
Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działając z upoważnienia Wójta Gminy D. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], odmówił G. O. świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką G. S. Jako powód odmowy organ podał niespełnienie warunków przyznania, tzn. brak rezygnacji z zatrudnienia. Podniesiono, iż wnioskodawczyni nigdy nie podejmowała zatrudnienia poza rolnictwem oraz nie rejestrowała się w urzędzie pracy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania G. O., decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2012 r.
Organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) wskazując, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, która powinna być zdolna do pracy, lecz rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, przy czym względem tej osoby powinien obciążać wnioskodawcę obowiązek alimentacyjny. Ponadto osoba wymagająca opieki musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W przedmiotowej sprawie G. O. w dniu 6 grudnia 2011 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, G. S. Do wniosku załączyła wypis z treści orzeczenia lekarza rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - Oddział Regionalny w B. z dnia [...] października 2006 r. Nr akt [...] stwierdzający, że G. S. jest trwale, całkowicie niezdolna do pracy w gospodarstwie rolnym i trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji.
Nie uległo zatem wątpliwości organu, że G. S., jako osoba niepełnosprawna, wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby. Ponadto z akt sprawy wynika, że jest wdową. Od 1998 r. mieszka z rodziną córki, która zapewnia jej konieczną opiekę.
Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż G. O. jest właścicielką gospodarstwa rolnego i nigdy nie podejmowała pracy zarobkowej poza rolnictwem, natomiast z uwagi na pogarszający się stan zdrowia matki zmuszona była zrezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym. Ciężar prowadzenia gospodarstwa przejął mąż wnioskodawczyni J. O. Sytuacja w rodzinie wymusiła zmianę profilu gospodarstwa.
Nie można zdaniem organu uznać, że rezygnacja z pracy w gospodarstwie rolnym jest równoznaczna z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie organu fakt, że skarżąca nie tylko nigdy nie pracowała poza pracą w gospodarstwie rolnym, ale również nigdy nie poszukiwała pracy poza rolnictwem, powoduje konieczność stwierdzenia, że nie spełnia ona przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnej matce.
Skargę na powyższą decyzję złożyła G. O. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 283/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę G. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2012 r., wskazując że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego.
Sąd Wojewódzki uznał, że organy prawidłowo zastosowały przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Również wykładnia powyższego przepisu została poprawnie dokonana przez organy.
Sąd I instancji zaznaczył, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżąca jako właścicielka gospodarstwa rolnego, która wcześniej nigdy nie pracowała poza rolnictwem, spełnia przesłankę niepodejmowania zatrudnienia na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką legitymująca się orzeczeniem lekarza rzeczoznawcy KRUS z dnia [...] października 2006 r., potwierdzającego całkowitą, trwałą niezdolność badanego do samodzielnej egzystencji.
Sąd podkreślił, że skarżąca nigdy nie pracowała poza rolnictwem, nie była zatrudniona na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (definicja zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Skarżąca jest rolnikiem i podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników KRUS. W oświadczeniu z dnia 27 stycznia 2012 r. (k-17 akt administracyjnych) oznajmiła, że nigdy nie podejmowała pracy zawodowej poza rolnictwem, początkowo z uwagi na małe dzieci oraz opiekę i pomoc nad jej matką. Nigdy też nie była zarejestrowana w urzędzie pracy. W drugim oświadczeniu, również z dnia 27 stycznia 2012 r. (k-16 akt administracyjnych), skarżąca wyraziła stanowisko, że z powodu opieki nad matką nie podejmuje żadnej pracy w gospodarstwie rolnym, a mąż musiał zmienić profil gospodarstwa z produkcji zwierzęcej na roślinną.
W ocenie Sądu oświadczenia skarżącej potwierdzają jedynie rezygnację z pracy w rolnictwie, która nie jest zatrudnieniem lub inną praca zarobkową w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca kiedykolwiek poszukiwała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, czy też by zaproponowano jej zatrudnienie lub inną pracę zarobkową poza rolnictwem, a ona zrezygnowała z tej propozycji z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką.
Sąd I instancji ocenił, że organ prawidłowo zastosował przepis art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uznając, że sam fakt pozostawania rolnikiem wyklucza daną osobę z kręgu osób, które mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne na podstawie omawianych przepisów. Ratio legis tego unormowania należy poszukiwać – zdaniem Sądu - w fakcie, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne nie jest poddana reżimowi pracy, charakterystycznemu dla zatrudnienia u innego podmiotu (określone godziny pracy, miejsce wykonywania obowiązków, dyspozycyjność i inne). W związku z powyższym, przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne i jednocześnie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym.
Reasumując Sąd wskazał, że organ dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżącej odmówiono prawa do świadczenia z tego bowiem powodu, że nigdy nie pracowała i nie poszukiwała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r. wniosła G. O., zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2012 r. oraz decyzji ją poprzedzającej tj. decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
- - art. 133 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "P.p.s.a.") poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy na podstawie całości akt sprawy i prawidłowo ustalonego na ich podstawie stanu faktycznego, przejawiające się w błędnym ustaleniu stanu faktycznego na podstawie zgromadzonych akt sprawy i przyjęciu, że skarżąca "nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, czyli nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, by opiekować się osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności", w sytuacji gdy skarżąca zrezygnowała z pracy w swoim gospodarstwie rolnym i nie podjęła zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w celu roztoczenia opieki nad wstępnym (I stopień pokrewieństwa) w linii prostej, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 oraz ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm. – zwanej dalej ustawą) oraz art. 2 i art. 32 Konstytucji RP polegające na nieuchyleniu decyzji SKO w B. pomimo, że naruszała ona prawo materialne poprzez uznanie, że posiadanie gospodarstwa rolnego o pow. przekraczającej 2 ha przeliczeniowe uniemożliwia ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a nadto poprzez nieprzyznanie skarżącej świadczenia, które w prawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych by jej przysługiwało,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji SKO w B. w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób wyczerpujący,
- - art. 3 § 1 P.p.s.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia prawidłowej kontroli działalności organu administracji – SKO w B. – i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji tego organu w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. i ust. 5 ustawy oraz art. 2 i 32 Konstytucji RP, a także z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 77 § 1 K.p.a.
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:
- - błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że sam fakt zostawania rolnikiem wyklucza daną osobę z kręgu osób, które mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne przy jednoczesnym nieprawidłowym uznaniu, że na gruncie tej normy tylko wyjątkowo rolnik może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w powołanym przepisie, ale wyłącznie w sytuacji gdy powierzchnia jego gospodarstwa nie przekracza 2 ha przeliczeniowych,
- - błędna wykładnię art. 17 ust. 5 ustawy polegającą na nieuprawnionym rozszerzeniu zamkniętego kręgu podmiotów, którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje,
- - błędne zastosowanie art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej polegające na odmówieniu skarżącej prawa do świadczenia, które przysługiwałoby jej w prawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy oraz wprowadzenie naruszającego konstytucyjną zasadę równości podmiotów wobec prawa rozróżnienia między osobami ubiegającymi się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na okoliczność posiadania lub nie gospodarstwa rolnego określonej wielkości,
- - naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad działalnością organu administracji publicznej – SKO w B., polegające na nieuchyleniu jej decyzji z dnia [...] marca 2012 r., w sytuacji gdy nie odpowiadała ona prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W konsekwencji przedstawionego przez skład rozpoznający skargę kasacyjną zagadnienia budzącego poważne wątpliwości w dniu 11 grudnia 2012 r., sygn. I OPS 5/12 skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął następującą uchwałę:
Prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.).
W uzasadnieniu uchwały stwierdzono szczególności, iż jakkolwiek przepis art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych odnosi się wprost do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, których nie podejmuje lub z których rezygnuje, osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, a nie do tego jaką działalność prowadzi ta osoba, to jednak ratio legis tego przepisu wskazuje, że chodzi tu o osobę, której wyłącznym źródłem utrzymania (dochodów) jest zatrudnienie lub inna praca zarobkowa w rozumieniu ustawy. Istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy, które zastąpiło dodatek stały regulowany art. 27 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), polega na tym, że świadczenie to jest adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i które nie podejmują lub rezygnują z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Oznacza to, że nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródło utrzymania (dochodów) i to bez względu na wielkość tych dochodów. Przemawia za tym również wyłączenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób, które otrzymują jakiekolwiek świadczenia (dochody) z innych tytułów, wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy.
W uchwale wskazano, iż zasadniczo ocena normatywna spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej w celu nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna odbywać się na gruncie pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednakże ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia: "rolnik". Taką definicję zawiera natomiast ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.). Zgodnie z art. 6 pkt 1 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o rolniku – rozumie się przez to pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym. W myśl tej definicji rolnikiem jest osoba będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego.
Natomiast ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 6 stanowi, że ilekroć jest w niej mowa o gospodarstwie rolnym to oznacza gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.) za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków, jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy i stanowiący własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki nieposiadającej osobowości prawnej.
Zatem według ustawy o podatku rolnym, aby dany obszar gruntów uznać za gospodarstwo rolne obszar ten musi być odpowiednio sklasyfikowany, nie może być na nim prowadzona inna działalność niż działalność rolnicza, mieć odpowiednią powierzchnię oraz być w posiadaniu m.in. osoby fizycznej.
W sensie ekonomicznym, prowadzenie gospodarstwa rolnego tym różni się od wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych form aktywności zawodowej, że rolnik działa na własny rachunek ponosząc ryzyko gospodarcze oraz podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W efekcie to rachunek ekonomiczny determinuje reżim pracy rolnika, a podejmowanie przez niego, w ramach zarządzania gospodarstwem, nawet nieracjonalnych z punktu widzenia gospodarczego działań, nie skutkuje pozbawieniem go zatrudnienia, ale wpływa jedynie na ekonomiczne wyniki działalności rolniczej. Tak, więc na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych.
Oznacza to, że nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych w postanowieniach art. 17 ust. 5 określa katalog negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wprost nie wymieniono w nim osób podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu, jako rolnicy. Należy zgodzić się ze stanowiskiem i argumentacją Prokuratora, że wyłączenia zawarte w przepisie art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie odnoszą się do jakiś określonych grup zawodowych czy społecznych, lecz ograniczają dostępność świadczenia pielęgnacyjnego dla podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy z uwagi na posiadanie przez nie różnego rodzaju dochodów z tytułu ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, bądź umieszczenia w rodzinie zastępczej lub pobytu w placówce zapewniającej całodobową opiekę.
Jest to rozwiązanie w pełni racjonalne, jako że świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić dla sprawującego opiekę rekompensatę za rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tak więc, aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne określony podmiot musi po pierwsze spełnić warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, a po drugie nie może być beneficjentem dochodów wymienionych w ust. 5 tegoż przepisu. Treść art. 17 ust. 5 ustawy pozwala także skonstruować obowiązującą normę prawną, z której wynika, że rolnik prowadzący gospodarstwo rolne znajduje się w takiej sytuacji socjalno-ekonomicznej, która uniemożliwia mu przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko takie jest uprawnione na gruncie logicznych i systemowych reguł wykładni postanowień ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Ponadto wskazano, że rozważając zagadnienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rolnikom prowadzącym gospodarstwo rolne, w kontekście urzeczywistnienia przesłanki funkcjonalnej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie można także tracić z pola widzenia faktu, że rolnik, spełniający przesłanki określone w art. 7 ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), m. in. posiadający w dniu 31 maja danego roku grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, o łącznej powierzchni działek rolnych nie mniejszej niż 1 ha, otrzymuje corocznie, ze środków Unii Europejskiej, jednolitą płatność obszarową.
Zdaniem składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wydaje się, że prawodawca celowo dokonał pominięcia ustawodawczego nie wymieniając wśród form aktywności zawodowej, prowadzenia gospodarstwa rolnego przez rolnika. Pominięcie ustawodawcze może dotyczyć rozmaitych treści odnoszących się do przedmiotu regulacji: kwestii materialnoprawnych, procedury, czy zakresu normowania. Jedna z postaci takiego pominięcia polega na tym, że ustawodawca, regulując jakąś sytuację prawną, nie uwzględnia w niej określonej grupy, czy określonego przedmiotu, bądź zakresu działania. Mając na względzie cel i istotę instytucji świadczenia pielęgnacyjnego, przy założeniu racjonalności i konsekwencji preferencji prawodawcy, należy uznać, że nie ma powodu dla rozszerzenia, w drodze wykładni, zakresu definicji "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" na rolników prowadzących gospodarstwo rolne.
Powyższe stanowisko nie godzi w zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z której wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących.
Podstawowe znaczenie dla oceny zgodności przepisów ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP ma ustalenie «cechy istotnej», która przesądza o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne lub odmienne (zob. L. Garlicki, komentarz do art. 32, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 3, Warszawa 2003, s. 7). Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, wziąwszy pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (zob. wyrok TK z dnia 20 października 1998 r., sygn. K 7/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 96).
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że charakter zasady równości nie wyklucza możliwości uznania za zgodne z Konstytucją odmiennego traktowania podmiotów podobnych. Jednak warunkiem koniecznym wprowadzenia wyjątków jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego dokonywane jest zróżnicowanie. Kryterium różnicujące powinno mieć «uzasadniony charakter» albo «znajdować podstawę w przekonujących argumentach». Argumenty te muszą mieć charakter relewantny, proporcjonalny i pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. np. orzeczenia TK z dnia: 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33; 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216).
W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, co osoby wykonujące, określone w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, formy aktywności zawodowej. Są bowiem w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej, aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną.
Ponadto należy zauważyć, że wszystkie formy aktywności wymienione w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu określonemu w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). W wypadku rolników ich odmienne szanse i możliwości zarobkowe oraz różny tytuł ubezpieczenia wynikają zarówno z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, jak i z odmiennego reżimu zabezpieczenia społecznego określonego w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ubezpieczenie społeczne rolników, jeżeli nie podlegają oni obowiązkowi ubezpieczeń społecznych na podstawie ustawy systemowej, regulują odrębne przepisy, tj. ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników. Jest to celowe działanie ustawodawcy, który dostosował system ubezpieczeń m.in. do charakteru pracy i warunków panujących na wsi.
Dodatkowo podkreślono, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest finansowe zrekompensowanie osobie rezygnującej z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe.
Opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne jest formą świadczeń niepieniężnych. Należy ono do nielicznych form wsparcia z pomocy społecznej, które poddano kazuistycznej regulacji. W myśl art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych: "Za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne wójt, burmistrz lub prezydent miasta opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od podstawy odpowiadającej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych przez okres niezbędny do uzyskania okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego) odpowiednio 20-letniego przez kobietę i 25-letniego przez mężczyznę, jednak nie dłużej niż przez 20 lat". Zgodnie z art. 16 ust. 6b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne finansuje w całości wójt, burmistrz lub prezydent miasta.
Wprawdzie przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń wskazują, że organ wykonawczy gminy nie opłaca składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy systemowej lub na podstawie odrębnych przepisów (art. 6 ust. 2b), ale nie znosi to warunku całkowitej rezygnacji z aktywności zawodowej, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zatem opłacanie ze środków publicznych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe także może stanowić uzasadnione kryterium dyferencjacji statusu ubezpieczonych w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Analizując przedstawione w petitum zagadnienie prawne skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wziął pod uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne uregulowane w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest świadczeniem, które podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w trybie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str.
72) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, str. 1). Rozporządzenia Rady nr 883/2004 i nr 987/2009 zawierają normy kolizyjne stosowane w przypadku konfliktów narodowych systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy w nich zawarte mają na celu wyłącznie zapewnienie koordynacji między krajowymi ustawodawstwami zabezpieczenia społecznego, z których każde określa warunki objęcia ochroną i przystąpienia (afiliacji) do określonego systemu zabezpieczenia społecznego włącznie z warunkami, w których obowiązek ochrony lub pozostawania w systemie ustaje. Ustalając reguły koordynacji krajowych ustawodawstw państw członkowskich w tych rozporządzeniach, Rada kierowała się fundamentalną zasadą wpisaną w materię Traktatu o UE, według której prawo unijne musi gwarantować pracownikom przemieszczającym się w obrębie Unii całość świadczeń nabytych z tytułu zatrudnienia w różnych państwach członkowskich, w granicach najwyższego poziomu tych świadczeń.
Powołane rozporządzenia stosuje się do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek lub do studentów, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich i są obywatelami jednego z Państw Członkowskich lub są bezpaństwowcami, bądź uchodźcami, zamieszkałymi na terytorium jednego z Państw Członkowskich, jak i do członków ich rodzin. Pod pojęciem pracy najemnej w ujęciu postanowień rozporządzenia należy rozumieć wszelkie formy aktywności zawodowej, przy czym, należy dodać, że chodzi o formy zatrudnienia niesamodzielnego. Pojęcie pracownika ma zatem szerokie znaczenie (por. G. Uścińska, Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, "Polityka Społeczna" 2010, nr 11–12, s. 2). Za pracownika należy również uważać każdą osobę, która wykonuje czynności rzeczywiste i efektywne, przy czym bez znaczenia są czynności wykonywane na tak niewielką skalę, że można je uznać za marginalne i pomocnicze.
Zgodnie z orzecznictwem cechą charakterystyczną stosunku pracy jest to, że przez pewien okres jedna osoba wykonuje świadczenia na rzecz innej osoby pod jej kierownictwem, w zamian za co otrzymuje wynagrodzenie. Pracownikiem w rozumieniu prawa UE jest osoba fizyczna, która świadczy na rzecz innego podmiotu określoną pracę, mającą wymiar ekonomiczny, pozostając pod kierownictwem tego podmiotu i otrzymując w zamian wynagrodzenie (zob. np. wyroki ETS: z dnia 3 lipca 1986 r. w sprawie 66/85, Lawrie-Blum, a także z dnia 11 września 2008 r. w sprawie C-228/07, Petersem; por. też K. Ślebzak, Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Komentarz, Wolters Kluwer, LEX 2012 r.).
Postanowienia o koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego oraz ich wykładnia dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości UE, niewątpliwie wzmacniają argumentację przemawiającą za tym, że rolnik prowadzący gospodarstwo rolne nie jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Z punktu widzenia koncepcji zatrudnienia przyjętej w rozporządzeniu, za wykonującego pracę najemną należy bowiem uznać każdego, kto z racji podejmowania aktywności zarobkowej podlega systemowi zabezpieczenia społecznego danego państwa i nie może być uznany za osobę wykonującą pracę na własny rachunek. Rolnik prowadzący gospodarstwo rolne do takiej kategorii nie należy.
Kierując się przedstawionymi wyżej względami, powołana uchwałą Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W tym stanie rzeczy wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną należało oddalić, a biorąc pod uwagę, że w toku postępowania kasacyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia.