Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 109/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem, uchylił to postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...].
Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 § 1, art. 18 i art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201, ze zm.; dalej jako u.p.e.a.) oraz art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 1018, ze zm.) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017 r. umarzające postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 10 grudnia 2010 r. o zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] o nr rej. [...] za okres od dnia 22 czerwca 2009 r. do dnia 4 września 2010 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu postanowienia wskazało, że zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Przepis ten przewiduje zatem możliwość przyznania dozorcy zwrotu wydatków, jakie poniósł w związku z wykonywaniem dozoru, a także wynagrodzenia za wykonywanie dozoru.
Kolegium wyjaśniło, że Prezydent Miasta [...] nie wystąpił do sądu powszechnego z wnioskiem o przepadek pojazdu, a więc nie przeszedł on na własność Miasta, bowiem w dniu 24 lutego 2011 r. pojazd został zajęty przez komornika i sprzedany na licytacji. Skuteczne domaganie się wypłaty wynagrodzenia za dozór oraz koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru możliwe jest tylko wtedy, gdy własność przechowywanego pojazdu przeszła na rzecz powiatu.
Skoro do tego nie doszło, to przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie znajdują zastosowania w przedmiotowym przypadku, ponieważ zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 46, poz. 237) przepisy działu II rozdziału 6 u.p.e.a., dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości, stosuje się w stosunku do ruchomości, które stały się własnością powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu o przepadku.
Rozpoznając złożoną przez skarżącego skargę na to postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że obecnie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych ocena charakteru prawnego czynności wykonywania dozoru nad pojazdem w sytuacji powierzenia tego dozoru przez organ administracji publicznej. W uzasadnieniu uchwały z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "Istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym; jest ono wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym, oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków".
Zdaniem sądu przyczyną umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. było uznanie, że wobec zbycia w drodze licytacji samochodu pozostającego pod dozorem skarżącego postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż niemożliwe było spełnienie przesłanki orzeczenia przepadku pojazdu, koniecznej zdaniem organów, by orzec merytorycznie o przyznaniu wynagrodzenia i zwrocie wydatków związanych z dozorem.
Sąd stwierdził, że podmiotu wykonującego dozór usuniętego z drogi pojazdu, który wykonuje działania na zlecenie i w imieniu organu administracji publicznej, nie łączy z właścicielem tego pojazdu żaden stosunek prawny, tj. ani administracyjno-prawny ani cywilnoprawny (obligacyjny), gdyż nie istnieje żadna norma prawa administracyjnego statuująca powstanie takiego stosunku administracyjno-prawnego, ani umowa dotycząca powstania pomiędzy tymi podmiotami (osobami) zobowiązania cywilnoprawnego.
Sąd powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1145/17, w którym zwrócono uwagę, że art. 102 § 2 u.p.e.a. nie uzależnia możliwości przyznania wynagrodzenia nie tylko od uprzedniego orzeczenia o przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa (w stanie prawnym obowiązującym do nowelizacji p.r.d. z 2010 r.) ani od przepadku pojazdu na rzecz powiatu (w aktualnym stanie prawnym), nie wskazuje też żadnej daty, od której dozorca z żądaniem przyznania kosztów może wystąpić. Oznacza to, że dozorujący może wystąpić z tego rodzaju żądaniem w każdym czasie, także w trakcie trwającego dozoru, pod warunkiem ścisłego określenia okresu za jaki chce takie wynagrodzenie i zwrot kosztów uzyskać.
Sąd I instancji powyższy pogląd podzielił, zwłaszcza w odniesieniu do sytuacji, w której podmiot wykonujący zadanie zlecone mu przez organ administracji publicznej miałby zostać pozbawiony należnego mu wynagrodzenia tylko dlatego, że nie doszło i z powodów prawnych dojść już nie może do przepadku pojazdu na rzecz powiatu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Pełnomocnik zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 poz. 1016) na skutek błędnej wykładni i przyjęcia, że brak prawomocnego orzeczenia sądu o przepadku pojazdu na rzecz powiatu nie stoi na przeszkodzie wydania orzeczenia o zwrocie koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozór.
W ocenie pełnomocnika błędne jest stanowisko sądu zgodnie z którym art. 102 § 2 u.p.e.a. nie uzależnia możliwości przyznania wynagrodzenia od uprzedniego orzeczenia o przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa (w stanie prawnym obowiązującym do nowelizacji u.p.r.d. z 2010 r.) jak i od przepadku pojazdu na rzecz powiatu (w aktualnym stanie prawnym). Dopóki nie zostanie wydane prawomocne orzeczenie sądu o przepadku pojazdu, dopóty nie ma możliwości przyznania wynagrodzenia z tytułu dozoru nad usuniętym z drogi pojazdem. W myśl bowiem art. 130a ust. 10f p.r.d. do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu zobowiązany jest starosta, a jego wykonanie następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1665/15).
Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych, a także zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy w świetle art. 102 § 2 u.p.e.a. warunkiem sine qua non do skutecznego ubiegania się przez dozorcę pojazdu wypłaty wynagrodzenia za dozór oraz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem tego dozoru, jest uprzednie wydanie prawomocnego orzeczenia sądu o przepadku pojazdy, czyli przejęcie własności przechowywanego pojazdu przez jednostkę samorządu terytorialnego.
Słusznie też Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia tego sporu jest ocena charakteru prawnego czynności wykonywania przez skarżącego dozoru nad pojazdem w sytuacji powierzenia tego dozoru przez organ administracji publicznej. Pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 (ONSAiWSA z 2011 r., nr 1, poz.
3) o administracyjnoprawnym charakterze stosunku łączącym wykonującego dozór nad pojazdem z organem administracji publicznej, mimo że wyrażony na tle poprzednio obowiązującego stanu prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela.
W ocenie sądu odwoławczego, rację ma sąd I instancji, że podmiotu usuwającego pojazd z drogi i wykonującego dozór usuniętego z drogi pojazdu, które to działania wykonywane są na zlecenie i w imieniu organu administracji publicznej, nie łączy z właścicielem tego pojazdu żaden stosunek prawny, tj. ani administracyjno-prawny ani cywilnoprawny (obligacyjny), gdyż nie istnieje żadna norma prawa administracyjnego statuująca powstanie takiego stosunku administracyjno-prawnego czy umowa dotycząca powstania pomiędzy tymi podmiotami (osobami) zobowiązania cywilnoprawnego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje również pogląd, że art. 102 § 2 u.p.e.a. stanowi kompletną i wystarczającą podstawę do prowadzenia określonego w nim postępowania (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt I OW 23/16 i z dnia 21 lipca 2017 r. sygn. akt I OW 83/17). Wskazany przepis nie uzależnia przy tym możliwości przyznania wynagrodzenia nie tylko od uprzedniego orzeczenia o przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa (w stanie prawnym obowiązującym do nowelizacji u.p.r.d. z 2010 r.) ani od przepadku pojazdu na rzecz powiatu (w aktualnym stanie prawnym), ale też nie wskazuje żadnej daty, od której dozorca z żądaniem przyznania kosztów może wystąpić. Oznacza to, że dozorujący może wystąpić z tego rodzaju żądaniem w każdym czasie, także w trakcie trwającego dozoru, pod warunkiem ścisłego określenia okresu za jaki chce takie wynagrodzenie i zwrot kosztów uzyskać (tak też: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1159/17).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadania publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. Jeżeli zaś stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie (przechowywanie) usuniętego z drogi pojazdu jest typowym stosunkiem administracyjnym, publicznoprawnym - powstałym na skutek władczych działań organów administracji, co wynika z celu regulacji zawartej w art. 130a Prawa o ruchu drogowym, którym jest ochrona dobra o istotnym publicznie znaczeniu, a mianowicie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz życia i zdrowia jego uczestników - to co do zasady też spory wynikłe na jego tle powinny być rozwiązywane również na drodze administracyjnej.
Z powyższych względów za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej, który został oparty na poglądzie, że brak prawomocnego orzeczenia sądu o przepadku pojazdu stoi na przeszkodzie wydaniu orzeczenia o zwrocie koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.