Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 259/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 365/10 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]w przedmiocie przyznania zasiłku celowego i przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat I. G. kwotę 292,80 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. powołaną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] października 2009 r., nr [...], przyznającą J. S. zasiłek celowy w kwocie 230 zł miesięcznie od miesiąca października 2009 r. do grudnia 2009 r. na dofinansowanie w każdym miesiącu utrzymania telefonu – 5 zł, wody – 10 zł, karnetu na basen – 5 zł, ciśnieniomierza – 5 zł, torby na zakupy – 5 zł, leków, szczepionek – 24 zł, świec – 5 zł, obuwia – 5 zł, gazu w butlach – 46 zł, odzieży – 10 zł, pościeli – 10 zł, ogrzewania gazem z butli – 100 zł.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że J. S. w październiku 2009 r. złożyła do Kierownika MOPS w S. łącznie 15 wniosków, w których wniosła o przyznanie zasiłku celowego w wysokości 200 zł na zakup obuwia skórzanego, zasiłku celowego w wysokości 500 zł na zakup niezbędnej odzieży, zasiłku celowego w wysokości 520 zł na zakup gazu oraz butli metalowej, zasiłku celowego w wysokości 200 zł na doładowanie telefonu oraz opłacenie abonamentu, zasiłku celowego w wysokości 70 zł na karnet na basen, zasiłku w wysokości 180 zł na zakup kostiumu kąpielowego, zasiłku celowego w wysokości 150 zł na zakup torby na kółkach, zasiłku celowego w wysokości 750 zł na zakup wody, zasiłku celowego w wysokości 400 zł na zakup ciśnieniomierza, zasiłku celowego w wysokości 2000 zł na zakup niezbędnych leków, zasiłku z "programu na dożywianie" w wysokości 600 zł, zasiłku celowego w wysokości 150 zł na szczepionkę przeciw grypie i zapaleniu zatok, zasiłku celowego w wysokości 70 zł na zakup świec, zasiłku na ogrzanie domu w wysokości 4370 zł oraz zasiłku na naprawy w domu – bez podania kwoty.

W trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że J. S. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, posiada prawo własności domu jednorodzinnego, w którym zamieszkuje w trudnych warunkach mieszkaniowych. J. S. nie pracuje, posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, jedynym źródłem jej utrzymania jest zasiłek stały w wysokości 324 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Ponadto J. S. systematycznie korzysta z innych form wsparcia finansowego (zasiłek celowy, na dożywanie) świadczonych przez ośrodek pomocy społecznej.

Burmistrz S. decyzją z dnia [...] października 2009 r. przyznał J. S. zasiłek celowy w kwocie 230 zł miesięcznie od miesiąca października 2009 r. do grudnia 2009 r. na dofinansowanie w każdym miesiącu utrzymania telefonu – 5 zł, wody – 10 zł, karnetu na basen – 5 zł, ciśnieniomierza – 5 zł, torby na zakupy – 5 zł, leków, szczepionek – 24 zł, świec – 5 zł, obuwia – 5 zł, gazu w butlach – 46 zł, odzieży – 10 zł, pościeli – 10 zł, ogrzewania gazem z butli – 100 zł. W uzasadnieniu organ podkreślił, że wysokość zasiłku celowego uzależniona jest od aktualnej sytuacji życiowej i materialnej osoby ubiegającej się o pomoc, zasadności zgłoszonej potrzeby, a także od wysokości posiadanych środków i możliwości MOPS. Organ przedstawił wysokość środków jakimi dysponował w danym okresie na powyższe cele.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. S., stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.

Organ odwoławczy, wskazując na treść art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej podkreślił, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Spełnienie kryteriów przez ubiegającego się o zasiłek celowy nie oznacza tym samym, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości przez niego określonej. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Decyzja taka nie może jednak być rozstrzygnięciem dowolnym. Ustawa o pomocy społecznej daje wskazówki co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Kolegium wskazało, że J. S. oprócz świadczeń stałych w postaci zasiłku stałego oraz zasiłku pielęgnacyjnego, na miesiąc październik 2009 r. poza zasiłkiem celowym w wysokości 230 zł, otrzymała świadczenie pieniężne w wysokości 100 zł na zakup artykułów żywnościowych. Zainteresowana na miesiąc październik 2009 r. złożyła 15 wniosków z prośbą o pomoc na łączną kwotę 10 560 zł, tymczasem Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. na miesiąc październik, listopad i grudzień 2009 r. na zasiłki celowe fakultatywne dysponował kwotą 9800 zł miesięcznie dla średnio 100 rodzin.

Organ odwoławczy zaznaczył, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osoby objętej pomocą. Możliwość zaspokojenia potrzeb jest zdeterminowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. J. S. pozostaje w kręgu zainteresowania organu pomocy społecznej, otrzymuje systematycznie wsparcie finansowe w różnych formach. Łączna wysokość pomocy udzielonej jej przez MOPS w S. na miesiąc październik 2009 r. wynosi kwotę 807 zł, a więc jest wyższa niż najniższa emerytura (675,10 zł brutto) i pozwala odwołującej na egzystencję w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. S. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną oraz zarzuciła, że decyzja wydana została z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

Sąd podał, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Podkreślił, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Nie oznacza to jednak, że pomoc społeczna ma utrzymywać osoby, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokajać ich wszystkie potrzeby i oczekiwania. Wskazał też na ograniczone środki finansowe ośrodków pomocy społecznej.

Stosownie do treści art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z przepisu tego wynika, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, sam więc fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.

Sąd zaznaczył, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalić w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej.

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie uznano, że J. S. spełnia przesłanki warunkujące uzyskanie świadczenia z pomocy społecznej i przyznano jej pomoc społeczną w formie zasiłku celowego w wysokości 230 zł miesięcznie od miesiąca października 2009 r. do grudnia 2009 r. na dofinansowanie w każdym miesiącu utrzymania telefonu, wody, karnetu na basen, ciśnieniomierza, torby na zakupy, leków, szczepionek, świec, obuwia, gazu w butlach, odzieży, pościeli, ogrzewania gazem z butli. W uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia. Zaznaczono, że skarżąca otrzymuje stałe wsparcie z pomocy społecznej, w październiku 2009 r., oprócz pomocy przyznanej zaskarżoną decyzją w łącznej wysokości 230 zł, otrzymała świadczenie pieniężne w wysokości 100 zł na zakup artykułów żywnościowych. Udzielona jej pomoc przewyższała średnią miesięczną wysokość zasiłku celowego przewidzianą w tym okresie przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. na pomoc osobom ubiegającym się o to świadczenie.

Sąd podał, że nie uwzględnił wniosku skarżącej o odroczenie rozprawy, który wpłynął do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 12 października 2010 r. Z przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że udział strony w rozprawie nie jest obowiązkowy, a ponadto w rozpoznawanej sprawie skarżąca reprezentowana jest przez profesjonalnego pełnomocnika, który stawił się na rozprawie w dniu 15 października 2010 r.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2010 r. wniosła J. S. reprezentowana przez adwokata z urzędu, zaskarżając powyższy wyrok w części, tj. w zakresie pkt 1 wyroku oddalającego skargę. W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. 1) nieważność postępowania z powodu wystąpienia przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wynikającej z naruszenia art. 109 p.p.s.a. polegającą na nieodroczeniu rozprawy w dniu 15 października 2010 r. pomimo nieobecności skarżącej wywołanej znaną Sądowi przeszkodą w postaci choroby, której nie można było przezwyciężyć;
2. 2) nieważność postępowania z powodu wystąpienia przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wynikającej z naruszenia art. 12a § 2 p.p.s.a., polegającą na nieotrzymaniu przez skarżącą kopii z akt sprawy pomimo złożonego wniosku, co w konsekwencji doprowadziło do uniemożliwienia skarżącej zapoznania się z aktami sprawy;
3. 3) nieważność postępowania z powodu wystąpienia przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wynikającej z naruszenia art. 34 p.p.s.a., polegającą na przeprowadzeniu rozprawy pomimo usprawiedliwionej nieobecności skarżącej, która wnosiła o odroczenie rozprawy, co w konsekwencji doprowadziło do uniemożliwienia jej osobistego działania przed Sądem;
4. 4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącej wyrażonego w skardze dotyczącego odmowy przyznania zasiłku celowego na drobne remonty i naprawy domu wobec nieprzedstawienia przez skarżącą kosztorysu prac, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwości uzasadnienia wyroku niepozwalającej na kontrolę kasacyjną;
5. 5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w zakresie wniosku o uchylenie decyzji pomimo naruszenia przepisów postępowania przez organy w toku postępowania administracyjnego, polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością;
6. 6) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w zakresie wniosku o uchylenie decyzji pomimo naruszenia przepisów postępowania przez organy w toku postępowania administracyjnego, polegające na pominięciu w uzasadnieniu decyzji organu okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do istotnego braku w integralnej części decyzji;
7. 7) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż pomoc społeczna jest udzielana stosownie do możliwości finansowych ośrodków pomocy społecznej i w konsekwencji błędne nieuwzględnienie, iż jej celem jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej osób, które nie są w stajnie jej pokonać przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości;
8. 8) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zadaniem pomocy społecznej nie jest umożliwianie osobom życia w warunkach odpowiadających godności człowieka i w konsekwencji błędny wniosek, iż pomoc społeczna nie powinna utrzymywać osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej;
9. 9) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię polegającą na niewzięciu pod uwagę, iż rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, takich jak w niniejszej sprawie m.in. znaczny stopień niepełnosprawności skarżącej i jednocześnie jej całkowita niezdolność do pracy, i w konsekwencji jego niezastosowanie;
10. 10) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zasiłek celowy jest przyznawany stosownie do możliwości finansowych ośrodków pomocy społecznej i w konsekwencji błędne nieuwzględnienie, iż jego celem jest zaspokojenie ważnej potrzeby bytowej.

Mając na uwadze zarzuty dotyczące nieważności postępowania, na podstawie art. 185 § 1 i art. 186 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W przypadku nieuwzględnienia zarzutów dotyczących nieważności postępowania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt 1 wyroku oddalającego skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ewentualnie na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 lit. a/ p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 oddalającego skargę, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości obu wydanych w sprawie decyzji. W każdym zaś przypadku wniesiono o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu z tytułu sporządzenia skargi kasacyjnej i reprezentowania skarżącej w postępowaniu kasacyjnym.

W obszernym uzasadnieniu przedstawiono uzasadnienie zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W dniu 9 maja 2011 r. złożone zostało do akt sprawy rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny pismo skarżącej zawierające wniosek o odroczenie terminu rozprawy, do którego dołączono zaświadczenie lekarskie wystawione przez Oddział Rehabilitacyjny C. K. R. Sp. z o.o. w K. z dnia 5 maja 2011 r., w którym stwierdzono niezdolność do pracy J.S. do dnia 5 czerwca 2011 r.

Na rozprawie w dniu 12 maja 2011 pełnomocnik skarżącej poparła powyższy wniosek.

Sąd nie uwzględnił wniosku i rozpoznał sprawę, bowiem uznał, że nie wystąpiły przesłanki określone w art. 109 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Sąd obowiązany jest brać pod uwagę nakaz rozpatrywania spraw bez zbędnej zwłoki, wynikający z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz zasadę szybkości postępowania sformułowaną w art. 7 p.p.s.a., według której Sąd powinien dążyć do rozstrzygnięcia sprawy na pierwszym posiedzeniu. Ze złożonego zaświadczenia lekarskiego wynika jedynie niezdolność skarżącej do pracy, nie jest jednak nowa okoliczność, fakt ten został udokumentowany złożonymi wcześniej orzeczeniami, niezdolność skarżącej do pracy ma charakter trwały.

Niezdolność do pracy skarżącej ma charakter nieprzemijający i nie jest okolicznością wyłączającą stawiennictwo w sądzie, dlatego brak było podstaw do uwzględnienia wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W pierwszej kolejności, z uwagi na najdalej idące skutki, należało odnieść się do zarzutów naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienia zdaniem skarżącej odpowiadać miały przesłance nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., tj. pozbawienie strony możności obrony swych praw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w powyższych kwestiach w skardze kasacyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji, gdy skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego z urzędu odmowa odroczenia rozprawy w dniu 15 października 2010 r. nie naruszała art. 109 i art. 34 p.p.s.a. Należy bowiem oceniając stanowisko Sądu I instancji mieć na uwadze sformułowany w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nakaz rozpatrywania spraw bez zbędnej zwłoki oraz zawartą w art. 7 p.p.s.a. zasadę szybkości postępowania, zgodnie z którą Sąd powinien dążyć do rozstrzygnięcia sprawy na pierwszym posiedzeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uchybił także art. 12a § 2 p.p.s.a. w sposób, który uzasadniałby uwzględnienie skargi. Zarówno skarżąca, jak i jej pełnomocnik miały ograniczony jedynie godzinami urzędowania Sądu dostęp do akt sprawy, w tym akt postępowania administracyjnego i możliwość ich przeglądania. Sporządzono żądaną przez skarżącą kserokopię z akt sądowych. Niewydanie żądanych odpisów dokumentów z akt administracyjnych nie jest równoznaczne z pozbawieniem strony, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika z urzędu możności obrony swych praw.

Skoro nie wykazano, że odmowa wykonania kopii dokumentów mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zarzut ten musiał pozostać bezskuteczny.

Całkowicie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącej wyrażonego w skardze dotyczącego odmowy przyznania zasiłku celowego na drobne remonty i naprawy domu. Wniosek dotyczący zasiłku celowego na pokrycie wskazanych potrzeb nie był bowiem rozpatrywany w postępowaniu zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], nie mógł więc również Sąd odnosić się do tych kwestii.

Nie zasługiwały także na uwzględnienie pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

Art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej, by w toku postępowania stały na straży praworządności i podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W sprawie niniejszej nie uchybiono powyższym obowiązkom. Postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało przeprowadzone należycie i wszystkie istotne okoliczności zostały ustalone w sposób prawidłowy i wszechstronny. Wysokość przyznanego zasiłku celowego uzasadniono zgodnie z art. 7 k.p.a. Organ przedstawił porównawczo średnią pomoc udzieloną skarżącej i innym rodzinom przez okres kilku miesięcy i dane te dostatecznie obrazują, że zakres pomocy, jaka udzielana jest skarżącej, będącej osobą samotną odbiega znacząco na jej korzyść w porównaniu z pomocą udzielaną innym osobom. Oczekiwanie przedstawienia bardziej szczegółowego sprawozdania, wraz z materiałami obejmującymi pomoc udzieloną innym podopiecznym wykracza poza ramy postępowania z wniosku J. S. o przyznanie zasiłku celowego na wskazane cele.

Sąd I instancji prawidłowo ocenił i ocenie swej dał wyraz w uzasadnieniu wyroku, że organy administracji, działając w granicach uznania administracyjnego – wyboru rozstrzygnięcia nie dokonały dowolnie. Organy właściwie powołały się na fakt zróżnicowanej pomocy świadczonej na rzecz skarżącej – w ramach finansowych możliwości MOPS w S. Niezasadne były zatem zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w prowadzonym przez organy administracji postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uchybił też – poprzez błędną wykładnię, żadnemu z wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.).

Istotnie art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowi, że "Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jednakże, skoro w myśl przepisu art. 3 ust. 1 tej ustawy "Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej", to całkowicie niezrozumiały jest zarzut odwołania się w sprawie do ograniczeń w zakresie udzielonej pomocy będących wynikiem możliwości Ośrodka.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, zaś art. 3 ust. 3 zobowiązuje by rodzaj, forma i rozmiar świadczenia były odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Sąd I instancji nie uchybił powyższym przepisom, nie odpowiada prawdzie przypisane temu Sądowi stwierdzenie, że "zadaniem pomocy społecznej nie jest umożliwianie osobom życia w warunkach odpowiadających godności człowieka".

Natomiast stwierdzenie, że art. 3 ust. 1 ustawy nie oznacza, że pomoc społeczna ma utrzymywać osoby, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej zawarte zostało w zdaniu, którego dalszy ciąg brzmi: "oraz zaspokajać ich wszystkie potrzeby i oczekiwania", a dalszy ciąg motywów zaskarżonego wyroku "zwłaszcza że możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej nie są nieograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie".

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Według art. 39 ust. 2 zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Skoro zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy "może być przyznany", to oznacza, że decyzje dotyczące zasiłków celowych mają charakter uznaniowy. Zatem organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Działanie w trybie uznania administracyjnego nie oznacza dowolności przy wydawaniu decyzji, organy winny wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Badając zgodność z prawem decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego Sąd ocenia, czy organy wykazały, że podjęte rozstrzygnięcie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy.

W świetle ustalonych w sprawie okoliczności zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza – jak wynika z art. 7 k.p.a. – załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków.

Organy orzekające w sprawie zasiłku celowego działały w ramach uznania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości ocenę zaskarżonej decyzji zawartą w motywach wyroku z dnia 15 października 2010 r. Nie znajduje uzasadnienia w świetle powołanego wcześniej art. 3 ust. 4 ustawy wyrażone w skardze kasacyjnej oczekiwanie, by zasiłki celowe przyznawane były bez uwzględnienia możliwości finansowych ośrodków pomocy społecznej. Niezależnie od tego zauważyć trzeba, że nie wskazano źródeł, z jakich miałaby być finansowana pomoc społeczna przyznawana bez względu na środki posiadane przez organy. Skoro przepis art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej umożliwia przyznanie zasiłku celowego na pokrycie części kosztów ponoszonych dla zaspokojenia określonych potrzeb, to w razie braku możliwości pokrycia pełnych kosztów możliwe jest udzielenie pomocy częściowej, zwłaszcza w sytuacji, gdy zgłaszane potrzeby znacząco przewyższają możliwości finansowe organu pomocy społecznej.

Uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu rozstrzygnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.