Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 387/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę M. B., A. Cz., A. J., M. Z., B. P., A. N., A. K., M. G., E. G., I. R., R. Rz., B. S., H. S., K. S., M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. W. 53 a, ozn. hip. jako "Księga [...] ", znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent m. st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 marca 1949 r. złożonego przez byłą właścicielkę nieruchomości J. P. orzekł o ustanowieniu na rzecz jej spadkobierców J. P. i J. P. prawa użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym 0,5818 części ww. gruntu. Jednocześnie przedmiotową decyzją Prezydent odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 442m2, w udziale wynoszącym 0,4182 ww. nieruchomości, oddanego w użytkowanie wieczyste w takim udziale właścicielom lokali nr 19, 22, 23, 29, 31, 35, 38, 42, 43, 44, 45, 46, 48 znajdujących się w budynku mieszkalnym położonym na przedmiotowym gruncie.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. B., A. Cz., A. J., M. Z., B. P., A. N., A. K., M. G., E. G., I. R., R. Rz., B. S., H. S., K. S., M. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2012 r. Kolegium podniosło, że z treści art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy - stanowiącego podstawę materialnoprawną prowadzonego przez Prezydenta m. st. Warszawy postępowania i wydanego w nim zaskarżonego rozstrzygnięcia – wynika, iż dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby ich prawa reprezentujące, uprawnieni byli w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, do złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.
Zatem, że interes prawny w przedmiotowym postępowaniu mają właściciele nieruchomości dekretowych bądź ich następcy prawni. Z akt sprawy wynika, że osoby odwołujące się od decyzji pierwszoinstancyjnej są najemcami lokali znajdujących się w budynku położonym przy ul. W. 53a. Nie są więc stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Najemcy lokali nie mają bowiem interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż nie dysponują oni tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości i tym samym nie mają oni interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Nie mogą więc skutecznie wnieść odwołania i domagać się od organu merytorycznego zbadania zgodności z prawem decyzji Prezydenta m. st. Warszawy.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. B., A. Cz., A. J., M. Z., B. P., A. N., A. K., M. G., E. G., I. R., R. Rz., B. S., H. S., K. S., M. R., domagając się w skardze uchylenia decyzji Kolegium wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną.
Sąd wskazał, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., a więc nie jest legitymowany do kwestionowania zapadłych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć. O tym, czy podmiot jest stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola, czy też subiektywne przekonanie tego podmiotu, lecz okoliczności, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes tego podmiotu jako "interes prawny". Interesu prawnego nie należy przy tym utożsamiać z interesem faktycznym, dającym się racjonalnie uzasadnić, lecz z interesem wynikającym z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się do sytuacji danego podmiotu w konkretnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w konkretnej sprawie podlegającej rozpoznaniu przez organ administracji publicznej.
Sąd uznał, że organ słusznie wywiódł, że w sprawie o ustanowienie prawa własności czasowej – użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), stronami postępowania są: osoba wnioskująca o ustanowienie użytkowania wieczystego oraz osoby, które dysponują prawem rzeczowym do nieruchomości objętej wnioskiem. Sąd podzielił linię orzeczniczą, przyjętą w sądownictwie administracyjnym, że jedynie legitymowanie się przez dany podmiot prawem o charakterze rzeczowym pozwala na uznanie go za stronę postępowania prowadzonego w trybie art. 7 ust. 2 powołanego wyżej dekretu (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r. I OSK 427/05, 8 lutego 2007 r. I OSK 110/06, 29 kwietnia 2010 r. I OSK 858/09, 8 lipca 2010 r. I OSK 1192/09, 13 października 2010 r. I OSK 1717/09).
Z dokonanych w postępowaniu administracyjnym ustaleń wynika, że skarżący są najemcami lokali w przedmiotowej nieruchomości. Powyższy fakt pozwala przyjąć, że nie mają oni interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem zainteresowanie w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy nie wynika z żadnego przepisu prawa materialnego, zaś wspomniany dekret nie przewidywał by najemcy mogli byś stroną postępowania toczącego się na podstawie przepisów tego aktu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 września 2004 r. sygn. akt OZ 399/04 (publ. ONSA i WSA 2005/2/42) wyraził pogląd: "w postępowaniu dotyczącym praw następców prawnych byłych właścicieli do gruntu i znajdującego się na nim budynku mieszkalnego, objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (...) najemcom lokali w tych budynkach prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym nie przysługuje, mimo, że ich prawo do lokalu opierało się na stosunku ze Skarbem Państwa (jednostką samorządu terytorialnego). Brak jest bowiem takiego przepisu prawa materialnego, z którego mógłby wynikać interes prawny najemców w rozumieniu art. 28 k.p.a.".
Skoro odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r. nie pochodziło od strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd uznał, iż organ odwoławczy zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a zarzuty skargi za całkowicie chybione.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. B., A. Cz., A. J., M. Z., B. P., A. N., A. K., M. G., E. G., I. R., R. Rz., B. S., H. S., M. R. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:
- I. naruszenie przepisów postępowania,, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., polegającym na bezzasadnym oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, mimo że obarczone ono było naruszeniem prawa (art. 28 k.p,a.) dającym podstawę do wznowienia postępowania (w wyniku błędnej wykładni art. 28 k.p.a. dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, wszyscy Skarżący, mimo że "materialnie" posiadali status strony, nie brali bez własnej winy udziału w postępowaniu wobec odmowy przyznania im przez organ statusu strony);
- b. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art 28 k.p.a., polegającym na bezzasadnym oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo iż decyzją tą w sposób nieprawidłowy umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji organu I instancji, uznając bezzasadnie, iż Skarżącym nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu reprywatyzacyjnym;
- c. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie lakonicznego i ogólnego uzasadnienia Wyroku, niedokonującego wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego rozstrzygnięcia, pozbawionego dokonania stosownych ocen prawnych w przedmiocie wskazanych we wniesionej doń skardze zarzutów, a nadto zawierającego zaniechanie szczegółowego wykazania przyczyn, dla których zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie;
- d. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" w zw. z:
- - art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie złożonej skargi pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym zasad rzetelnej procedury, które muszą być respektowane w praworządnym państwie prawa, co przejawiło się w bezzasadnej odmowie przyznania Skarżącym przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu bez wszechstronnego rozważenia sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu obywateli;
- - art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie złożonej skargi pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym zasady budzenia zaufania do władzy publicznej, co przejawiło się w uznaniowym, niepopartym wszechstronną merytoryczną kontrolą, uznaniu, iż Skarżącym nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym;
- - art. 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie złożonej skargi pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co znalazło wyraz w bezzasadnej odmowie przyznania Skarżącym statusu strony i zapewnienia im udziału w postępowaniu w każdym jego stadium.
- II. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 64 ust. 2, art. 75 oraz art. 76 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie przejawiające się w bezzasadnej odmowie przyznania Skarżącym przymiotu strony pomimo przewidzianej przepisami prawa - w tym przepisami Konstytucji RP - szczególnej ochrony najemców lokali;
- b. art. 678 § 1 k.c., art. 690 k.c., art. 19 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Z 2005 r. Nr 31, poz, 266 ze zm., powoływanej dalej jako "o.p.l.u."] w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie przejawiające się w bezzasadnej odmowie przyznania Skarżącym przymiotu strony z uwagi na fakt, iż status strony przysługuje jedynie podmiotom dysponującym tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, gdy tymczasem ww. przepisy nadają stosunkowi najmu charakteru skuteczny erga omnes, zbliżając go tym samym do prawa quasi rzeczowego, co w konsekwencji powoduje istnienie interesu prawnego po stronie Skarżących do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony;
- c. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie przejawiające się w nieuprawnionej odmowie przyznania Skarżącym statusu strony w sytuacji gdy przeprowadzone postępowanie reprywatyzacyjne w sposób bezpośredni oddziałuje na ich sytuację prawną i trwałość stosunku najmu, co przejawia się w zmianie charakteru stosunku najmu z prawa komunalnego na rynkowe skutkującej mniejszą trwałością stosunku najmu, możliwością pogorszenia sytuacji najemców w postaci podwyższenia wysokości czynszów i podejmowania innych kroków w celu skutecznego pozbycia się ich z wynajmowanych lokali;
- d. art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) i art. 678 § 1 k.c. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie przejawiające się w nieuprawnionej odmowie przyznania Skarżącym statusu strony w sytuacji gdy przeprowadzone postępowanie reprywatyzacyjne ma analogiczny w skutkach charakter co postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co skutkować winno przyznaniem najemcom przymiotu strony także w postępowaniach reprywatyzacyjnych z uwagi na naruszenie trwałości stosunków najmu z uwagi na przyjmowanie, iż art. 678 § 1 k.c. statuuje zasadę trwałości najmu jedynie w razie zbycia najętej rzeczy w trybie stosunków cywilnoprawnych;
- e. art. 678 § 1 k.c. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie przejawiające się w nieuprawnionej odmowie przyznania Skarżącym statusu strony w sytuacji gdy. postępowanie reprywatyzacyjne wpływa bezpośrednio na sytuację prawną najemców lokali z uwagi na naruszenie trwałości stosunków najmu, co przejawia się m.in. również w fakcie, iż w razie zbycia najętej nieruchomości na nabywcę nie przechodzi obowiązek zaspokojenia roszczeń najemcy o zwrot nakładów dokonanych przez niego przed zbyciem przedmiotu najmu, czy roszczeń odszkodowawczych za ten czas.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że zarówno Sąd I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie bezzasadnie przyjęły, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.
A zatem, podstawowym zagadnieniem istotnym z punktu widzenia oceny legalności podjętego rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy w sprawie zakończonej decyzją o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, skarżącym przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy też nie.
Stroną, stosownie do ww. przepisu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Przez interes prawny rozumieć należy interes indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny musi być wywiedziony zatem z konkretnego przepisu prawa materialnego. Innymi słowy mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu.
Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.
Wskazać należy, że w przypadku decyzji dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. interes prawny w kwestionowaniu takiej decyzji, oprócz jej dawnych właścicieli i ich następców prawnych mogą mieć jedynie właściciele lokali mieszczących się w usytuowanym na tym gruncie budynku nabytych uprzednio od Skarbu Prawa bądź gminy. Nie mają natomiast interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w kwestionowaniu takich rozstrzygnięć najemcy lokali mieszczących się w takim budynku (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. I OSK 427/05, Lex nr 194358). Jako użytkownicy lokali nie dysponują oni tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości.
Odnośnie zaś podniesionych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów kodeksu cywilnego wskazać należy, że nie można skutecznie wywieść interesu prawnego z faktu istnienia obligacyjnego stosunku cywilnoprawnego. Sam bowiem fakt ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie skutkuje ani automatycznym wygaśnięciem umowy najmu, ani nie umożliwia wykonywania przez najemcę jego uprawnień.
W sprawie jest bezsporne, że skarżący nie są właścicielami lokali mieszkalnych budynku położonym przy ul. W. 53 a w Warszawie i jako najemcy lokali nie byli stronami postępowania w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego.
Z powyżej przytoczonych względów należy uznać, że Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania oraz przepisów Konstytucji RP.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.