Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 321/15 oddalił skargę K.S.na bezczynność Dyrektora S. w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
K.S. w dniu [...]września 2014 r. złożyła do Dyrektora S. w W. przy ul. N. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci kompletu uchwał Rady Rodziców z lat 2009-2014.
Dyrektor S. w piśmie z dnia [...] października 2014 r. poinformował wnioskodawczynię, że o przesłanych w formie elektronicznej wnioskach, w tym o powyżej określonym poinformował byłą Przewodniczącą Rady Rodziców. Podał również, że Rada Rodziców jest organem niezależnym i dokumenty przechowuje we własnym archiwum. W piśmie z dnia [...]października 2014 r. Dyrektor S. poinformował wnioskodawczynię, że nie ma możliwości udostępnienia pocztą elektroniczną w formie zeskanowanej "kompletu uchwał Rady Rodziców Szkoły Podstawowej nr [...], obowiązujących w latach 2009 – 2014" w ustawowym terminie ze względu na konieczność zwrócenia się do Rady Rodziców o udostępnienie dokumentacji. Po otrzymaniu dokumentów zostaną one przekazane w formie skanu zgodnie z otrzymanym wnioskiem. Dyrektor S. w piśmie do Prezydium Rady Rodziców z dnia [...]października 2014 r. wystąpił o przekazanie dokumentów, których udostępnienia domaga się K.S., w tym kompletu uchwał Rady Rodziców Szkoły Podstawowej nr [...] podjętych w latach 2009 - 2014. Przewodniczący Rady Rodziców w piśmie z dnia [...]października 2014 r. poinformował Dyrektora S., że Prezydium Rady Rodziców nie przekaże dokumentów, które są własnością Rady Rodziców, a wniosek o ich udostępnienia K.S. powinna skierować do Prezydium Rady Rodziców.
K.S. w dniu [...]października 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora S. w W. w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia [...]września 2014 r. o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie pocztą elektroniczną zeskanowanego "kompletu uchwał Rady Rodziców podjętych w latach 2009 - 2014 (do lipca)". Skarżąca wniosła o:
- 1) zobowiązanie Dyrektora S., jako organu samorządowej jednostki organizacyjnej, właściwemu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1997 r. do reprezentowania spraw szkoły na zewnątrz, do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,
- 2) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,
- 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania.
Skarżąca w uzasadnieniu skargi podała, że treścią jej wniosku było udostępnienie informacji publicznej. Wobec braku reakcji organu na jej wniosek w dniu [...]października 2014 r. na adres jego poczty elektronicznej przesłała wiadomość e-mail przypominającą o sprawie. Dyrektor S. przesłał jej pismo, z którego wynika, że nie zamierza udzielić żądanych informacji. W dniu [...]października 2014 r. wezwała organ do usunięcia stanu niezgodności z prawem. Do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, czym świadomie naruszył 14 dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Oddalając powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 321/15 skargę K.S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że żądana przez skarżącą informacja posiada walor informacji publicznej, a Dyrektor S. jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Poza sporem jest, że organ poinformował skarżącą o podmiocie (Rada Rodziców), w którego dyspozycji pozostają wnioskowane przez nią dokumenty, których organ niezależnie od przyczyny - nie jest nie tylko dysponentem i nie zostały przez organ wytworzone, ale co wymaga podkreślenia, nie zostały one na dzień złożenia wniosku przekazane do składowania w archiwum zakładowym Szkoły.
Sąd podkreślił, że skarżąca zarówno podczas prowadzonego postępowania administracyjnego wszczętego na jej wniosek, jak również we wniesionej skardze nie wskazała konkretnych przepisów powszechnie obowiązujących przepisów prawa, które nakładałyby na dyrektora szkoły obowiązek posiadania i dysponowania dokumentami wytworzonymi przez Radę Rodziców, która jest społecznym organem szkoły przewidzianym w ustawie o systemie oświaty, o szeroko zakreślonych własnych kompetencjach w zakresie realizacji zadań oświatowych. Rada Rodziców jest organizacja społeczną, ale tylko wewnątrz systemu oświaty.
Z kolei kompetencje Rady Rodziców zostały określone w art. 54 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Rada Rodziców działa na podstawie uchwalonego przez nią regulaminu (art. 53 ust. 4 powołanej powyżej ustawy). Zgodnie z § 19 ust. 5 Regulaminu Rady Rodziców obowiązującego w Szkole Podstawowej nr [...] im. w W., po 5 latach dokumenty Rady są przekazywane do archiwum szkoły. Natomiast zgodnie z § 20 tego regulaminu, protokoły i uchwały Rady, Prezydium i Komisji Rewizyjnej umieszczane są na stronie internetowej w zakładce Rada Rodziców w terminie 7 dni roboczych od zatwierdzenia dokumentów przez zebranie Rady.
Sąd podkreślił, że z oczywistych względów obowiązki określone w powyżej przytoczonych przepisach odnoszą się do Rady Rodziców, a nie dyrektora szkoły. Skoro żądane przez skarżącą dokumenty nie zostały przekazane do archiwum szkoły, nawet po upływie pięciu lat, to nie można z tego tytułu czynić zarzutu dyrektorowi szkoły, że ich nie udostępnia. Biorąc powyższe pod uwagę w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności organu, gdyż skarżąca została poinformowana o tym fakcie, jak również organ wskazał podmiot, który żądane informacje powinien posiadać.
Zatem - jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu obowiązanego w sprawie udostępnienia informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K.S., zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:
art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w pisemnej argumentacji oraz podczas rozprawy, w sytuacji gdy rozpoznanie tych zarzutów, w szczególności dotyczących posiadania przez organ żądanej informacji publicznej miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości złożonej skargi na bezczynność organu, co w konsekwencji prowadzi do braku możliwości dokonania rzetelnej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, art. 145 § 1 pkt i lit. c) p.p.s.a. w związku z art, 7, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez aprobowanie przez sąd uchybień w działaniach organu wyrażających się w braku wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, dokonanie dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o błędne ustalenia faktyczne i prawne polegające na przyjęciu, że organ nie posiada żądanych przez skarżącą dokumentów, choć zgodnie z Regulaminem Rady Rodziców te dokumenty powinien posiadać oraz polegającą na mylnym przyjęciu, że każda, nawet wykonana rażącym naruszeniem prawa bądź dla pozoru czynność materialno-techniczna organu prowadzącego postępowanie przesądza o braku bezczynności tego organu w sprawie.
- 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 5 ust.
- 1. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy zgodnie z tym przepisem dokumentacja powstająca w organach państwowych i państwowych jednostkach organizacyjnych, w organach jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostkach organizacyjnych oraz napływająca do nich jest przechowywana przez te organy i jednostki organizacyjne.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (por. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12 i z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11).
W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14, z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13, z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12).
Dokonane wyżej wskazanie wymogów procesowych dotyczących prawidłowego skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również granic orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest w rozpoznawanej sprawie celowe, gdyż wadliwe skonstruowanie zarzutów skargi kasacyjnej determinuje rozstrzygnięcie.
Autor skargi kasacyjnej sformułował zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Tymczasem przepis ten nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji, albowiem jest on stosowany wówczas, kiedy sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonych decyzji lub postanowień, natomiast nie miał i nie mógł mieć zastosowania w sprawie dotyczącej bezczynności organu administracji.
Podstawę prawną wydanego przez Sąd I instancji wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu stanowi zawsze art. 149 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu nie został jednak w skardze kasacyjnej sformułowany.
Źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uniemożliwiły zatem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu granicami skargi kasacyjnej, kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w zakresie stwierdzenia bezczynności organu.
W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącą, podczas gdy rozpoznanie tych zarzutów, w szczególności dotyczących posiadania przez organ żądanej informacji publicznej miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości złożonej skargi na bezczynność organu.
Wobec tak sformułowanego zarzutu należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż kwestionowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez sąd nie może polegać na powołaniu się na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten nie może co do zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, za wyjątkiem sytuacji gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. (uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Czym innym jednak jest nieprzedstawienie w ogóle stanowiska co do stanu faktycznego, a czym innym ewentualne błędne ustalenia faktyczne w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co do kwestii posiadania przez dyrektora szkoły wnioskowanych przez skarżącą dokumentów, znalazło się jednoznaczne stwierdzenie, iż dokumenty te nie zostały przekazane do archiwum szkoły, a skarżąca nie wskazała konkretnych przepisów prawa, które nakładałyby na dyrektora szkoły obowiązek posiadania dokumentów wytworzonymi przez Radę Rodziców. Tym samym Sąd przedstawił stanowisko co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę oddalenia skargi, a jak wskazano wyżej za pomocą zarzutu naruszenia przepisu art. 141 ust. 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego. Przepis ten określa tylko, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie wymienione elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej, nie stwierdził naruszenia tego przepisu.
Całkowicie chybiony był zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust. 1 o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten stanowi, że dokumentacja powstająca w organach państwowych i państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w organach jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostkach organizacyjnych, a także napływająca do nich, jest przechowywana przez te organy i jednostki organizacyjne. W ustalonym stanie faktycznym sprawy, wobec przyjęcia przez Sąd, że wnioskowane przez skarżącą dokumenty w ogóle nie zostały przekazane organowi i organ nie jest w ich posiadaniu, przepis stanowiący o przechowywaniu dokumentów nie mógł mieć jakiegokolwiek zastosowania.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 p.p.s.a. w zw. z 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2016.1667).