Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 sierpnia 2020 r. oddalił skargę J.K. na decyzję Wojewody [...] z 29 stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej: ugn, w zw. z art. 9 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, dalej: ustawa o terenach budowlanych, przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nie doszło do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej kpa, przez niewłaściwe, dowolne i nieobiektywne uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że odszkodowanie za nieruchomość zostało wypłacone przed laty i uznanie, że przesłuchanie wnioskodawcy, będącego spadkobiercą byłego właściciela, w trybie art. 86 kpa jest jego subiektywnym przekonaniem, a zeznania pracowników urzędu i pozostałe dowody wystarczająco uprawdopodabniają fakt wypłaty odszkodowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, należy wskazać, że niezasadny okazał się argument autora skargi kasacyjnej dotyczący przerzucenia ciężaru postępowania wyjaśniającego na skarżącego. Organy administracji publicznej stosownie do postanowień art. 7 kpa przeprowadziły bowiem postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia, czy wydana została decyzja o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość i czy odszkodowanie zostało wypłacone. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązku tego nie narusza oczekiwanie od strony aktywnej postawy w postępowaniu wyjaśniającym i zgłaszania przez nią wniosków dowodowych i składania dokumentów potwierdzających jej stanowisko (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1626/18).
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto w myśl art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Treść przytoczonego przepisu wskazuje, że dowodami w sprawie mogą być zatem zarówno zeznania strony, świadków, jak i korespondencja prowadzona z organem. Nie oznacza to jednakże, że każde złożone zeznanie czy dokument muszą zostać uwzględnione w toku wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ oceniając zgromadzony materiał dowodowy i kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów, niektórym zeznaniom czy dokumentom może nie dać wiary, na co wskazuje art. 107 § 3 kpa nakazujący w uzasadnieniu decyzji wskazanie dowodów, którym organ odmówił wiarygodności.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że w toku postępowania wyjaśniającego pozyskane zostały zarówno zeznania skarżącego, jak i byłych pracowników urzędu odpowiedzialnego za wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość, oraz została przeprowadzona kwerenda mająca na celu odnalezienie ewentualnej decyzji o wypłacie odszkodowania, czy też dowodów świadczących o wypłacie. Zebrany materiał dowodowy pozwolił ustalić, że z uwagi na brzmienie obowiązujących przepisów w 1982 r. nie było konieczności wydawania decyzji o wypłacie odszkodowania i mogło ono być w praktyce wypłacane bezpośrednio na podstawie aktu przejęcia nieruchomości. Nieodnalezienie decyzji w przedmiocie odszkodowania oznacza zatem jedynie, że decyzja taka nie została wydana, a nie jak wywodzi to skarżący, że odszkodowania nie wypłacono.
W tym stanie rzeczy organ, na podstawie ustalonej historycznej praktyki oraz z uwagi na brak zachowanej korespondencji z pierwotnym właścicielem nieruchomości dotyczącej żądania wypłaty odszkodowania, mógł przyjąć, że wypłata odszkodowania nastąpiła bez wydania odrębnej decyzji, nie dając jednocześnie wiary zeznaniom skarżącego, który z przyczyn oczywistych zainteresowany był ściśle określonym kierunkiem rozstrzygnięcia. Odnotować także należy, że skarżący nie jest pierwotnym właścicielem przejętej nieruchomości, ale jego spadkobiercą. Może on zatem nie posiadać pełnej wiedzy o sprawach pierwotnego właściciela nieruchomości, w tym również o rozrachunkach z organami władzy publicznej, co negatywnie wpływa na przydatność złożonych przez niego zeznań na możliwość rozstrzygnięcia sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że argumentacja skargi kasacyjnej wskazuje na brak pewności skarżącego co do faktu wypłaty spornego odszkodowania.
Autor skargi kasacyjnej powołał się bowiem na "najlepszą wiedzę" skarżącego oraz jego "przekonanie o braku odszkodowania". Istotne jest, że przeświadczenie to nie zostało poparte żadnymi dowodami, jak chociażby korespondencja z organem, której należałoby się spodziewać w przypadku braku wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zauważyć też należy, że z treści wniosku skarżącego z dnia 11 grudnia 2015 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania wynika, iż brak jest jakichkolwiek informacji, że decyzja o odszkodowaniu została wydana. Stwierdzenie to również potwierdza brak pewności J.K. co do wypłaty odszkodowania.
Jednocześnie należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 26 lipca 2018 r., sygn. II SA/Po 398/18, wydanym w rozpoznawanej sprawie nie wypowiedział się negatywnie na temat mocy dowodowej zeznań byłych pracowników organu. Konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez ten Sąd powodowała jedynie, że oparcie się wyłącznie na tych zeznaniach miało taki skutek, że stan faktyczny sprawy nie został w pełni ustalony. W wyniku uzupełnienia postępowania wyjaśniającego możliwa była ocena wiarygodności tych zeznań w kontekście pozostałego materiału dowodowego, a zwłaszcza negatywnego wyniku kwerendy mającej na celu odnalezienia ewentualnej decyzji w przedmiocie odszkodowania.
W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa należało uznać za nieuzasadniony.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 ugn, w zw. z art. 9 ustawy o terenach budowlanych należy wskazać, że zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn przewidującego wydanie przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej decyzji o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, może nastąpić wyłącznie w przypadku niezakończenia postępowania w tej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 233 ugn sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadzi się na podstawie przepisów tej ustawy. Oznacza to, że przesłanką zastosowania tych przepisów jest ustalenie, że sprawa administracyjna wszczęta pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy nie została zakończona. W związku z brakiem możliwości wykazania niewypłacenia odszkodowania za nieruchomość przejętą w 1982 r. na podstawie ustawy o terenach budowlanych zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 233 ugn było niemożliwe.
Tym samym brak było podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 ugn, w zw. z art. 9 ustawy o terenach budowlanych. W konsekwencji powyższego zarzut ten należało uznać za nieuzasadniony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.