Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2594/14

Uzasadnienie

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 733/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi Z. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy N. w sprawie zasiłku celowego – (I) oddalił skargę; (II) przyznał wynagrodzenie pełnomocnikowi z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

W dniu 18 listopada 2013 r. Z. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjna w Lublinie na przewlekłe prowadzenie postępowanie przez Wójta Gminy N. w przedmiocie wniosku z dnia [...] października 2013 r. dotyczącego zasiłku celowego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że pismami z dnia 11 października 2013 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N. poinformował Z. W. i T. W. o terminie wizyty pracowników socjalnych, wyznaczając go na dzień 17 października 2013 r., w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z.W. osobiście potwierdził odbiór korespondencji dnia 14 października 2013 r. Tego samego dnia zwrócił jednak korespondencję dotyczącą informacji o terminie wizyty pracowników socjalnych informując, że przyjął ją omyłkowo.

Dnia 17 października 2013 r. pracownicy socjalni w asyście funkcjonariuszy Policji przyjechali do miejsca zamieszkania Z. W. w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, po wejściu na posesję i pukaniu do drzwi budynku nikt nie otworzył. Z wizyty sporządzona została notatka służbowa.

Dnia 25 października 2013 r. Kierownik OPS w N. kolejny raz poinformował wnioskodawcę o terminie wizyty pracowników socjalnych, wyznaczając termin wywiadu na dzień 31 października 2013 r. Z. W. osobiście potwierdził odbiór korespondencji dnia 30 października 2013 r.

Dnia 31 października 2013 r. pracownicy socjalni w asyście funkcjonariuszy Policji ponownie przyjechali do miejsca zamieszkania Z. W. w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, i po wejściu na posesję i pukaniu do drzwi budynku nikt nie otworzył. W tym samym dniu Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N. wezwał Z. W. w sprawie wniosku z dnia [...] października 2013 r. do przedłożenia dowodów potwierdzających wydatki. Dnia 31 października 2013 r. wnioskodawca złożył w Urzędzie Gminy pismo, w którym opisał czynności pracowników i funkcjonariuszy Policji w miejscu zamieszkania w dniu 31 października 2013 r.

Następnie postanowieniem z dnia 4 listopada 2013 r. Kierownik OPS w N. odmówił wyłączenia pracowników socjalnych i pismem z tego samego dnia przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 2 grudnia 2013 r.

Pismem z dnia 7 listopada 2013 r. Kierownik OPS w N. wystosował kolejne wezwanie do Z. W. do przedłożenia dowodów potwierdzających wydatki, a następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Wójt Gminy N. odmówił wyłączenia Kierownika OPS w N. od udziału w postępowaniu. Dnia 18 listopada 2013 r. przedłużył termin załatwienia sprawy.

Jak wskazał organ dnia 14 listopada Z. W. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., a pismem z dnia 29 listopada 2013 r. Kierownik udzielił odpowiedzi. Następnie w dniu [...] grudnia 2013 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N. wydał w sprawie decyzję.

Oddalając skargę wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r., II SAB/Lu 733/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że w sprawie bezspornym jest, że Z. W. wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. zwrócił się Ośrodka Pomocy Społecznej w N. o przyznanie zasiłku celowego na opłacenie energii elektrycznej. Bezspornym jest również to, że do dnia wniesienia skargi (tj. 18 listopada 2013 r.) organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem decyzja w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] października 2013 r. została wydana w dniu [...] grudnia 2013 r.

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Natomiast stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

W odniesieniu do skargi na przewlekłość Sąd wyjaśnił, że instytucja ta została wprowadzona do p.p.s.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.). Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.

Dokonując oceny, według wyżej przedstawionych kryteriów, postępowania prowadzonego przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N., Sąd I instancji stwierdził, że organ ten w żadnym wypadku nie prowadził postępowania w sposób przewlekły. Nie ulega wątpliwości, że sprawa miała wyjątkowy charakter chociażby z tego powodu, że wnioskodawca na każdym etapie ustalania przez organ stanu faktycznego sprawy nie podejmował współpracy z organem, a wręcz utrudniał podjęcie jakichkolwiek działań przez niego. Już ta okoliczność skutkowała trudnościami w zgromadzeniem dokumentów, na co zwracał uwagę organ informując wnioskodawcę o kolejnych terminach załatwienia sprawy. Zdaniem sądu podejmowane działania i przedstawiony tok postępowania nie może być oceniany w kategoriach czynności zbędnych, względnie pozorujących gromadzenie materiału dowodowego. Wszystkie czynności podejmowane przez organ pozostają ze sobą w czasowym związku, co przy całkowitej bierności ze strony wnioskodawcy w gromadzeniu materiału dowodowego nie pozwala doszukiwać się opieszałości organu, której można byłoby przypisać cechę przewlekłości postępowania.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 czerwca 2014 r., II SAB/Lu 733/13, wniósł Z. W. reprezentowany przez adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy. Zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę (w zakresie pkt I) zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:

1. 1. art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na przewlekle prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy organ administracji naruszył w oczywisty sposób zasadę szybkości postępowania, nie zachowując zwartości czasowej dokonywanych czynności i ich prostoty w drodze do merytorycznego rozstrzygnięcia;
2. 2. art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na przewlekle prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy sprawa skarżącego nie została załatwiona w ustawowym terminie zakreślonym przepisem, a żadne okoliczności, które nakazywałyby traktowanie jej jako szczególnie skomplikowanej nie miały miejsca;
3. 3. art. 149 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez sąd, że w sprawie zaszły przesłanki do stwierdzenia, że działanie organu polegające na zwłoce w podejmowaniu czynności oraz dokonywaniu czynności zbędnych dla postępowania stanowi w istocie przewlekłość postępowania;
4. 4. art. 133 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, w sytuacji gdy ten jednoznacznie wskazuje na sprzeczne z dokonanymi ustaleniami sądu okolicznościami faktycznymi - nieuprawnione jest przyjęcie przez sąd, że wysłane w dniu 11 października 2013 r. do skarżącego pismo OPS N. dotyczyło przedmiotowej sprawy, gdyż wniosek został złożony dopiero [...] października 2013 r. (datowany na [...] października 2013 r.) ze wszystkimi dalszymi konsekwencjami tego ustalenia.

Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że skarżący wielokrotnie korzystał z różnych form pomocy społecznej, wielokrotnie także ubiegał się o pomoc społeczną bezskutecznie i Ośrodek Pomocy Społecznej ma pełną wiedzę i obszerną dokumentację dotyczącą sytuacji rodzinnej i majątkowej Z.W., co umyka pracownikom organu, prowadzącym postępowanie dowodowe z osobna na potrzebę każdej pojedynczej sprawy. Zdaniem pełnomocnika nie znajduje uzasadnienia przedłużenie terminu do załatwienia sprawy z powołaniem się na jej skomplikowany charakter. Nie można podzielić stanowiska o jakiejkolwiek nieszablonowości sprawy – dotyczyła ona świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, wnioskujący pozostaje w stałym kontakcie z organami pomocowymi, jego sytuacja jest organowi znana od wielu lat.

Dokonanie przez organ dwukrotnego wezwania skarżącego do przedłożenia dokumentów w odległości 7 dni nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia przez pryzmat gromadzenia materiału dowodowego. Daje obraz czynności zbędnej i całkowicie pozornej, dokonanej jedynie dla wyeliminowania stanu bezczynności. Pierwsze przedłużenie czasu załatwienia sprawy (do dn. 2 grudnia 2013 r.) miało miejsce po jednej próbie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego i jednym wezwaniu skarżącego do przedłożenia dokumentów. Drugie z kolei przedłużenie terminu do załatwienia sprawy poprzedzone było jedynie wezwaniem do przedłożenia dokumentów.

Ponadto nie jest uzasadnione, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przyjęcie przez sąd, że pismo OPS datowane na 11 października 2013 r. (doręczone 14 października 2013 r.), wyznaczające termin aktualizacji wywiadu środowiskowego na 17 października 2013 r., dotyczyło wniosku złożonego w dniu [...] października 2013 r., bo w dacie jego nadawania organ jeszcze nawet nie dysponował wnioskiem Z. W. Tym samym próba przeprowadzenia czynności w 17 października 2013 r. pozostaje bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Tym sam należy podkreślić, że pierwszą czynnością organu w sprawie z wniosku o przyzna zasiłku celowego było pismo z dn. 25 października 2013 r. (doręczone 30 października 2013 r.) informujące o czynności zaplanowanej na 31 października 2013 r. Naruszony tym samym został przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 8 czerwca 2012 r. nakazujący przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w terminie tygodnia od daty powzięcia wiadomości o takiej konieczności.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszenia przepisów postępowania, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na początku przypomnieć należy, że tryb i czas wprowadzenia do p.p.s.a. instytucji skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ został już wyjaśniony przez Sąd I instancji. Nie ma zatem potrzeby powtarzania tego wywodu. Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo, zatem próbę odkodowania tego pojęcia podjęła doktryna i judykatura. Trafnie wskazuje Sąd I instancji, że przez przewlekłość postępowania należy rozumieć stan, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie z tego typu sytuacją nie mamy do czynienia. Postępowanie wszczęte przez Z. W. wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. miało za przedmiot przyznanie zasiłku celowego w trybie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) – dalej: u.p.s. Zgodnie z art. 107 ust. 1 u.p.s. rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. Ustęp 4 tego przepisu stanowi zaś, że w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych.

W świetle tego ostatniego przepisu czynności organu zmierzającej do aktualizacji wywiadu środowiskowego w sytuacji, gdy skarżący Z. W. po raz kolejny – jak podniesiono w skardze kasacyjnej – wystąpił o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, nie można uznać za zbędną lub pozorną. Skarga kasacyjna nie powołuje też zarzutu niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego w celu zaprzeczenia konieczności przeprowadzenia aktualizacji wywiadu. Ze zgromadzonych dokumentów niezbicie wynika zaś, że w dniu 17 października i 31 października 2013 r. skarżący uniemożliwił przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego. Nie odpowiedział też na wezwanie do przedstawienia określonych przez organ dokumentów, które mogłyby posłużyć do aktualizacji danych z wywiadu środowiskowego. Zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego w dniu 17 października 2013 r., odebrane 14 października 2013 r., zwrócił natomiast organowi jako "omyłkowo przyjęte".

Nie można też podzielić argumentów podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zawiadomienie z dnia 11 października 2013 r. (doręczone w dniu 14 października 2013 r.) o zamiarze przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego w dniu 17 października 2013 r. nie mogło dotyczyć tej sprawy, w której wniosek został złożony w dniu [...] października 2013 r. Gdyby w tym dniu można było przeprowadzić taki wywiad, to jego ustalenia mogłyby posłużyć również do załatwienia i tego wniosku. W treści zawiadomienia stwierdzono bowiem, że z uwagi na liczne wnioski złożone w OPS w N. ustala się termin wywiadu w celu załatwienia wszystkich wniosków złożonych do dnia wywiadu.

Zatem i przedłużenie terminu załatwienia sprawy do dnia 2 grudnia 2013 r. (w którym to dniu wydano decyzję) i wydanie decyzji po ustawowym terminie załatwienia sprawy, nie były wynikiem niedochowania należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego, względnie prowadzenia czynności dowodowych pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, czy też w dużych odstępach czasowych, ale wynikiem braku współdziałania strony z organem w celu właściwego załatwienia sprawy. Można więc mówić o braku lojalności ze strony skarżącego względem organu, która była przyczyną niezałatwienia sprawy w terminie ustawowym, ale z tego powodu nie można uznać, że organ działał przewlekle. Nie było więc podstaw do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.