Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 376/12 oddalił skargę Gminy K. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia[...] lipca 2000 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Powiat Jeleniogórski z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Zespołu Szkół Ogólnokształcących w K., w skład którego wchodzi: 1) nieruchomość zabudowana położona w K. przy ul. [...] oznaczona w operacie ewidencji gruntów miasta K., obręb [...] jako działki: nr 495/3 i 497, 2) ruchomości i inne środki trwałe o łącznej wartości 64.174,72 zł, 3) należności w wysokości 35.050.07 zł, 4) środki finansowe w kwocie 48.829,33 zł.
W dniu 16 lipca 2010 r. do Ministra Skarbu Państwa wpłynął wniosek Burmistrza Miasta K. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...]. Zdaniem wnioskodawcy Wojewoda Dolnośląski wydając Powiatowi Jeleniogórskiemu decyzję z dnia [...] lipca 2000 r. rażąco naruszył przepisy prawa.
Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym związanym z przekazaniem mienia Skarbu Państwa na rzecz Powiatu Jeleniogórskiego stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest tylko Skarb Państwa i Powiat Jeleniogórski, natomiast Gmina Miejska K. nie posiada przymiotu strony.
Burmistrz Miasta K. pismem z dnia 20 lipca 2011 r. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie.
Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia 7 lipca 2011r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda Dolnośląski stwierdził nabycie przez Powiat Jeleniogórski na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Zespołu Szkół Ogólnokształcących w K., a więc bez wątpienia stronami postępowania był Skarb Państwa i Powiat Jeleniogórski. Inne podmioty mogą uzyskać przymiot strony jeśli wykażą, że rozstrzygnięcie zapadłe w prowadzonym na mocy art. 60 tej ustawy postępowaniu wpływa na kształtowanie ich praw i obowiązków. Fakt ponoszenia częściowych kosztów utrzymania nieruchomości, czy też funkcjonowania na przedmiotowej nieruchomości szkoły gimnazjalnej na podstawie porozumień z dnia 11 marca 1999 r. i 13 maja 2011 r. pomiędzy Powiatem Jeleniogórskim, a Miastem K. nie kreuje, zdaniem Ministra, prawa do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu.
Skargę na powyższe postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina K., zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. Gmina podkreśliła, że ocena, czy podmiot wnoszący podanie legitymuje się interesem prawnym powinna być – dla zapewnienia mu właściwej ochrony prawnej – dokonana dopiero po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a więc ustalenie czy żądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej, co do istoty lub w inny sposób kończącej sprawę.
Gmina K. nie zgodziła się ze stanowiskiem Ministra Skarbu Państwa, że fakt łożenia na budowę szkoły i jej późniejsze utrzymanie nie ma znaczenia w sprawie. Komunalizacja przedmiotowej nieruchomości wyłącznie na rzecz powiatu nie uwzględnia potrzeb lokalnej społeczności i jest dla Gminy K. wysoce krzywdząca.
W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
W piśmie z dnia 11 czerwca 2012 r. uczestnik postępowania Powiat Jeleniogórski poparł stanowisko Ministra Skarbu Państwa i wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik wskazał, że organem założycielskim i prowadzącym Liceum Ogólnokształcące w K., na bazie którego utworzono obecny Zespół Szkół Ogólnokształcących w K. jest Powiat Jeleniogórski, który był stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2000 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.").
W uzasadnieniu Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra Skarbu Państwa, że Gmina K. nie wykazała, iż decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] komunalizująca mienie, z którego korzystały szkoły tworzące Zespół Szkół Ogólnokształcących w K., wydana na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające (...) wpływa na sferę prawną Gminy i w związku z tym organ trafnie uznał, że Gmina ta nie ma przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym w rozumieniu art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a.
Sąd I instancji podniósł, że w sprawach rozstrzyganych w trybie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stronami postępowania są z jednej strony podmioty publicznoprawne między którymi następuje transfer prawa własności (Skarb Państwa, właściwa jednostka samorządu terytorialnego) oraz inne osoby, które twierdzą, że w dniu 1 stycznia 1999 r. to im przysługiwał tytuł prawny, który wyłączał komunalizację mienia z mocy prawa na rzecz wnioskodawcy. W sprawach tych kluczowe znaczenie ma zwrot "mienie (własność i inne prawa majątkowe – art. 44 Kodeksu cywilnego) będące we władaniu". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 1244/00 (Lex nr 81993) władanie to (wykonywane między innymi poprzez państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne w ramach takich instytucji prawnych, jak użytkowanie, trwały zarząd) musiało być tego rodzaju, że dawało posiadaczom tych praw możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, dokonywania zmian w zabudowie, wznoszenia nowych budowli, a także w ograniczonym zakresie rozporządzania nieruchomością, np. wynajmowanie lub jej wydzierżawianie.
Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, że mienie będące przedmiotem nabycia określone w decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2000 r. stanowiło w dniu 1 stycznia 1999 r. mienie Gminy K. W niniejszej sprawie chodzi o interesujące Gminę mienie z którego korzystały szkoły – podstawowa i gimnazjum (1 stycznia 1999 r. placówki te wchodziły w skład Zespołu Szkół Ogólnokształcących w K. – pismo Starostwa Powiatowego w Jeleniej Górze z dnia 25 marca 2011 r., pismo Burmistrza Gminy K. z dnia 24 maja 2011 r.) Gmina nie przedstawiła ostatecznej decyzji stwierdzającej nabycie mienia, o którym mowa w art. 104 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (por. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 7 kwietnia 1993 r., sygn. akt III AZP 2/93, OSNC 1993/10/173), czy też decyzji wydanej na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), skoro w dacie 27 maja 1990 r. grunt objęty decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2000 r. był w użytkowaniu m.in. Szkoły Podstawowej Nr 4 w K. (decyzja PRN w Jeleniej Górze z dnia [...] marca 1965 r., nr [...]) – jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespołu szkół, podległej terenowemu organowi państwowej administracji specjalnej stopnia wojewódzkiego, tj. kuratorowi oświaty (art. 36 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o zmianie ustawy o rozwoju systemu oświaty i wychowania oraz ustawy – Karta Nauczyciela – Dz.U.
Nr 34, poz. 197), co zdaje się wynikać z pism Starostwa Powiatowego w Jeleniej Górze z dnia [...] marca 2011 r. i Burmistrza Gminy K. z dnia 24 maja 2011 r. Skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu, na podstawie którego w dniu 1 stycznia 1999 r. legitymowała się odpowiednim tytułem prawnym do przedmiotowego mienia, tj. władała tym mieniem w sensie prawnym.
Wobec powyższego Minister Skarbu Państwa miał podstawy, aby w niniejszej sprawie zastosować przepis art. 61a ust. 1 k.p.a., który obligował organ prowadzący postępowanie (także organ wyższego stopnia – art. 157 § 1 k.p.a.) do zbadania już na wstępnym etapie postępowania administracyjnego, czy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wniesione przez podmiot będący stroną.
Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że błędne jest stanowisko skarżącej, iż legitymację Gminy do bycia stroną postępowania nadzorczego można wywieść z przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...). Gmina nie wykazała, że w momencie wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania nadzorczego Gmina złożyła Wojewodzie Dolnośląskiemu wniosek o przekazanie przedmiotowego mienia w trybie powyższego przepisu, ponadto uszło uwadze Gminy, że nabycie mienia w trybie art. 5 ust. 4 następuje z dniem, kiedy stanie się ostateczna decyzja o przekazaniu mienia, (takiej decyzji brak w aktach sprawy), natomiast nabycie mienia w trybie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające następuje z mocy samego prawa z dniem 1 stycznia 1999 r.
Zdaniem Sądu I instancji interesu prawnego Gminy K. nie można było też wywieść z tego, że prowadzenie szkół podstawowych przeszło do zadań własnych gmin oraz, że w skład zespołu szkół wchodziła szkoła podstawowa (później zlikwidowana) oraz gimnazjum. Sam ustawowo określony obowiązek prowadzenia szkół tego typu przez gminę nie oznacza, że gmina, czy szkoła nabyła do mienia, z którego korzysta określony tytuł prawny (gmina – własność, szkoła – trwały zarząd). Przedmiotem decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2000 r. było nabycie określonego mienia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., a zatem aby wykazać swój interes prawny Gmina winna przedstawić dowód na to, że w tej dacie to jej przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowego mienia, który stał na przeszkodzie nabyciu mienia przez Powiat Jeleniogórski w trybie art. 60 ust.
1. Również porozumienia z dnia 12 kwietnia 1999 r. i 13 maja 2011 r. dotyczące kwestii organizacyjnych, kadrowych i finansowych związanych z prowadzeniem różnych typów szkół połączonych w zespół, które zostały zawarte po dniu 1 stycznia 1999 r., nie kreują na rzecz Gminy K. tytułu prawnego, który mógłby stać na przeszkodzie komunalizacji mienia na rzecz Powiatu Jeleniogórskiego. Tytułu takiego nie można też wywodzić z łożenia na budowę szkoły w latach pięćdziesiątych i jej późniejsze utrzymanie.
Sąd podkreślił, że z przepisu art. 61a ust. 1 k.p.a. wyraźnie wynika, że ocena czy wnioskodawca posiada interes prawny warunkuje wszczęcie postępowania na wniosek.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina K. reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, uznając tym samym za słuszne stanowisko organu administracyjnego (poczynione w oparciu o błędne ustalenie stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie oraz błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu zaskarżonego przepisu postępowania administracyjnego) przyjmując, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...], Gmina K. nie posiadała interesu prawnego do występowania w charakterze strony, a zatem nie przysługuje jej również prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu (winno być w Warszawie) oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że podmioty, które uważają, że w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją przysługiwały im prawa strony, ale nie brały w nim udziału bez własnej winy, mają uprawnienia do żądania wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ocena, czy podmiot wnoszący podanie legitymuje się interesem prawnym powinna być – dla zapewnienia mu właściwej ochrony prawnej – dokonana dopiero po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjmując za słuszne stanowisko organów wyrażone w sprawie niniejszej Sąd nie dokonał właściwej kontroli działalności administracji publicznej i uznał, że Gminie K. nie przysługuje prawo do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, tymczasem Gmina K. wypełniła wszystkie wymogi stawiane przepisami prawa dla przyznania jej przymiotu strony.
Odpowiedź na skargę kasacyjną z wnioskiem o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wniósł Minister Skarbu Państwa reprezentowany przez radcę prawnego.
W uzasadnieniu podzielono w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym Gmina K. w niniejszej sprawie nie posiada przymiotu strony. Fakt ponoszenia częściowych kosztów utrzymania nieruchomości, czy funkcjonowania na przedmiotowym gruncie szkoły gimnazjalnej na podstawie porozumień z dnia 11 marca 1999 r. i 13 maja 2011 r. pomiędzy Powiatem Jeleniogórskim a Gminą K. nie kreuje prawa do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu. Podkreślono, że art. 61a § 1 k.p.a. expressis verbis ustanawia przesłankę podmiotową odmowy wszczęcia postępowania. Z treści tego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności wskazanych w art. 183§ 2 p.p.s.a. jako przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania. W takiej sytuacji w postępowaniu kasacyjnym mogły być rozpoznane wyłącznie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, które okazały się nieuzasadnione.
Nie można podzielić stanowiska Gminy K., że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przepisy postępowania, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 k.p.a.
Sąd I instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Negatywny dla strony skarżącej wynik tej kontroli nie uprawnia do podniesienia zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Nie wykazano także, by w sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. By tego rodzaju zarzut mógł być skuteczny koniecznym jest stwierdzenie, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ naruszył w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisy postępowania. Skarżący zarzucił, że w istotny sposób został w sprawie naruszony art. 28 k.p.a. W świetle dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, na podstawie której w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok, zarzut jest nieuzasadniony. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że wobec braku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które regulują zasady prowadzenia postępowania dowodowego, poza zakresem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostać musiały gołosłowne stwierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące oparcia się w sprawie o błędne ustalenia stanu faktycznego.
Jeżeli zdaniem skarżącej Gminy ustalenia faktyczne zostały przez organy administracji dokonane z naruszeniem reguł zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, to koniecznym było wskazanie konkretnych przepisów, które organy te naruszyły. Skoro takich zarzutów w skardze kasacyjnej nie podniesiono, to ustalenia faktyczne, jakie stanowiły podstawę zaskarżonych postanowień, a następnie kwestionowanego w postępowaniu kasacyjnym wyroku są w sprawie wiążące.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w zaskarżonym wyroku, że w sprawach rozstrzyganych w trybie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stronami postępowania są z jednej strony podmioty publicznoprawne, między którymi następuje transfer prawa własności (Skarb Państwa, właściwa jednostka samorządu terytorialnego) oraz inne osoby, które twierdzą, że w dniu 1 stycznia 1999 r. to im przysługiwał tytuł prawny, który wyłączał komunalizację mienia z mocy prawa na rzecz wnioskodawcy.
Sąd wyjaśnił zawarty w tym przepisie zwrot "mienie będące we władaniu" i ocenił szczegółowo argumentację faktyczną i prawną przedstawioną przez Gminę K. Ocena, że Gmina nie przedstawiła w sprawie dowodów, że nabyła przedmiotowe mienie przed dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie przewidzianym właściwymi przepisami prawa nie budzi wątpliwości. Twierdzenia Gminy K., że posiada w sprawie interes prawny nie odwołują się do żadnych okoliczności, które mogłyby mieć w sprawie znaczenie z punktu widzenia art. 28 k.p.a. i wymagałyby wyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego. Gmina wskazywała jedynie na okoliczności świadczące o interesie faktycznym jak np. ponoszenie częściowych kosztów utrzymania nieruchomości i funkcjonowania na niej szkoły gimnazjalnej na podstawie porozumień pomiędzy Powiatem Jeleniogórskim a Miastem K. z dnia 11 marca 1999 r. i 13 maja 2011 r., a więc po dniu 1 stycznia 1999 r., z którą to datą nastąpiło nabycie mienia Skarbu Państwa przez Powiat Jeleniogórski.
Również twierdzenia, że budynek szkoły wznoszony był w latach pięćdziesiątych XX wieku siłami mieszkańców K. nie mogły stanowić uzasadnienia dla przyjęcia w sprawie interesu prawnego Gminy K.. W takiej sytuacji istniały przesłanki, by odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2000 r. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż brak legitymacji procesowej Gminy K. był oczywisty.
Z powyższych względów skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.