Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 74/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302], z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę N. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy.
Prezydent Miasta N. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust.1 lit. c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155 ze. zm.), art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541), art. 104 i art. 108 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego dalej: k.p.a., zatrzymał N. G. prawo jazdy kat. A, B, C, D, BE, CE, DE, T nr [...], nr druku [...] wydane w dniu [...] sierpnia 2013 r. przez Prezydenta Miasta N. na okres trzech miesięcy i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że 2 sierpnia 2015 r. na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa o ruchu drogowym I Zastępca Komendanta Powiatowej Policji w Z., zatrzymał N. G. prawo jazdy z powodu przekroczenia przez N. G. dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Dokument ten został przesłany dnia [...] sierpnia 2015 r. do organu I instancji.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł N. G., zarzucając, że przepisy na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję, są niezgodne z Konstytucją RP.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z pisma skierowanego w dniu [...] sierpnia 2015 r. przez I Zastępcę Komendanta Powiatowego Policji w Z. do Prezydenta Miasta N. wynikało, iż w dniu [...] sierpnia 2015 r. skarżący, kierując motocyklem marki [...], nr rej. [...] w miejscowości L. przekroczył prędkość o 56 km/h w terenie zabudowanym. Postępowanie o wykroczenie zostało prawomocnie zakończone, dlatego zaistniała podstawa do skierowania wniosku o zatrzymanie prawa jazdy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO w N. wniósł N. G., który zarzucił, że w miejscowości L. zmierzono mu prędkość urządzeniem laserowym do pomiaru prędkości, które nie identyfikowało kontrolowanego pojazdu. Skarżący zarzucił także, że funkcjonariusz Policji nie udowodnił, że pomiar prędkości dotyczył pojazdu, którym kierował. Skarżący wskazał, że został ukarany mandatem karnym oraz przypisaniem dziesięciu punktów karnych, a także zatrzymaniem mu prawo jazdy i zarzucił naruszenie Konstytucji RP poprzez wymierzenie podwójnej kary. Skarżący podniósł, że w postępowaniu administracyjnym nie wzięto pod uwagę faktycznych okoliczności sprawy i nie ustalono, czy przekroczenie prędkości było zawinione przez kierowcę.
Uzasadniając swoje stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku identyfikacji pojazdu, którym kierował skarżący, oraz pominięcia przez organy okoliczności popełnienia wykroczenia Sąd I instancji, wskazał że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organy nie badają okoliczności, w jakich doszło do popełnienia wykroczenia, ani okoliczności dotyczących sposobu dokonania pomiaru prędkości i rodzaju urządzeń temu służących.
Sąd stwierdził, że organy opierają swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na przekazanej informacji o zatrzymaniu prawa jazdy; zatem organ prowadzący postępowanie o zatrzymanie prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, nie może ani powoływać z urzędu, ani na wniosek dowodów zmierzających do weryfikacji treści zawartych w informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Dlatego też, w ocenie Sądu zarzuty skarżącego dotyczące błędnego ustalenia okoliczności związanych z popełnieniem przez niego wykroczenia drogowego nie miały wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji.
Odnośnie kwestii niekonstytucyjności przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - organ odwoławczy trafnie wskazał, że przepisy przewidujące zatrzymanie prawa jazdy na okres trzech miesięcy w sytuacji przekroczenia dozwolonej prędkości o ponad 50 km/h na terenie zabudowanym, nie zostały zakwestionowane przez żaden uprawniony organ, a więc organ był zobowiązany do ich zastosowania. W zakresie zarzutu dotyczącego podwójnego karania za to samo wykroczenie, Sąd wskazał na zasadniczą różnicę między karą za popełnienie wykroczenia, która jest środkiem karnym a konsekwencjami administracyjnymi takiego wykroczenia w postaci zatrzymania prawa jazdy, które środkiem karnym nie jest.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się w kwestii istoty kary administracyjnej, której główną funkcją jest prewencja a nie odpłata za popełniony czyn zabroniony. Sąd podniósł, że kara administracyjna jest wymierzana za naruszenie porządku prawnego, niezależnie od okoliczności tego naruszenia, co świadczy o prewencyjnej funkcji tej kary; wobec tego Sądu uznał brak podstaw do twierdzenia, że skarżący został "dwukrotnie ukarany za to samo wykroczenie" i w związku z tym do prowadzenia rozważań w przedmiocie konstytucyjności przepisów, na podstawie których orzekały organy w niniejszej sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł N. G., zaskarżając to orzeczenie w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) zarzucił naruszenia prawa materialnego:
I.1 poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 102 ust 1 punkt 4 i ust 1 c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. (obecnie t.j. Dz.U.2017 r. poz. 978) o kierujących pojazdami w zw. z art. 7 ust 1 punkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy Kodeks karny, polegające na zastosowaniu, w ślad za Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., sprzecznego z art. 2 i art. 78 Konstytucji RP przepisu ustawy, jako podstawy materialno prawnej zaskarżonego orzeczenia, co stanowi bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N.;
I.2 art. 2 i art. 78 w zw. z art. 8 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich nieuwzględnienie w sprawie, mimo iż oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. narusza te przepisy ograniczając skarżącemu przysługujące mu prawo jedynie jednokrotnego karania za ten sam czyn, oraz prawo do faktycznej, merytorycznej kontroli oreczeń wydawanych w pierwszej instancji;
I.3 art. 193 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie art. 102 ust. 1 punkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. z art. 7 ust. 1 punkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy kodeks karny, wzbudza poważne wątpliwości, co do ich zgodności z art. 2 i art. 45 ust 1 i art. 78 Konstytucji, a także z art. 4 Protokołu nr 7 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 14 ust 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do takiej zgodności
I.4 art. 102 ust. 1 punkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami, poprzez jego błędną wykładnie, polegającą na przyjęciu, iż na zasadzie niniejszego przepisu organ administracji może wydać decyzje administracyjną, opierając się jedynie na informacji Policji bez merytorycznego zbadania podstaw stanu faktycznego.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
II.1 art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie ustaleń, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przez przyjęcie, iż skarżący rzeczywiście przekroczył prędkość o więcej niż 50 km na godzinę, na obszarze zabudowanym, bez przeprowadzenia właściwego w tym zakresie postępowania dowodowego, z pominięciem ustaleń dotyczących prawidłowości dokonanego przez Policję pomiaru prędkości, jej legalności, a także z zaniechaniem ustalenia czy wskazany przez Policję pomiar rzeczywiście dotyczy skarżącego;
II.2 art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c, przez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonego postanowienia, pomimo naruszenia przez organ administracji szeregu przepisów postępowania, a to:
- - art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, w tym brak wysłuchania Skarżącego, Policjanta przeprowadzającego kontrolę. Oparcie decyzji jedynie na informacji Policji, bez konfrontacji tej informacji z stanem faktycznym; powyższe miało też wpływ na wadliwe ustalenie, iż pomiar przedstawiony przez Policję rzeczywiście dotyczył osoby skarżącego, oraz że skarżący przekroczył wskazaną w przepisie art. 102 ust. 1 punkt 2 ustawy o kierujących pojazdami prędkość;
II.3 naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę faktów, które organ administracji ustalił z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., na skutek czego Sąd błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a i nie uwzględnił skargi,
W konkluzji skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie w razie zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 188 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie kwestionowanego orzeczenia organu. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego,
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzyć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, a również skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej.
Zgodnie z treścią art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Stosownie do treści art.102 ust. 1c tej ustawy starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Okres, o którym mowa w ust. 1c i 1d, oblicza się na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, przy czym dla ustalenia początku okresu jest właściwa data zwrotu dokumentu do organu właściwego w sprawach wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, a w przypadku zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 135 ust. 1a pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - data tej czynności.
Jeżeli w chwili wydawania decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, prawo jazdy było już w posiadaniu starosty z innego tytułu, okres zatrzymania prawa jazdy liczy się od dnia wydania tej decyzji (art. 102 ust. 1e).
Jak wynika z treści art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy zmieniającej, (Dz. U. z 2015 r. poz. 541):
- 1) podmiot, który wydał prawomocne rozstrzygnięcie za naruszenie, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy wymienionej w art. 4, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem;
- 2) podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5, jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy wymienionej w art. 4;
- 3) organ kontroli ruchu drogowego, który stwierdził kierowanie pojazdem w okolicznościach, o których mowa w art. 102 ust. 1d albo art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem;
Z powyższego wynika, że podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz ust. 1d i art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, jest zatem informacja pochodząca od uprawnionego podmiotu.
Zgodnie z art. 135 ust.1 pkt 1a lit. a Prawa o ruchu drogowym, policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczaną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym.
Z kolei przepis art. 7 ustawy zmieniającej jednoznacznie wskazuje organ właściwy, procesową formę, charakter oraz przesłanki wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.
Brzmienie przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami (użyto w nim sformułowania "starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy") dowodzi, że przedmiotowe orzeczenie ma charakter związany. Samo rozstrzygnięcie oraz jego zakres nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu administracyjnego. Oznacza to, że w razie otrzymania od właściwego organu zawiadomienia o naruszeniu wskazanego wyżej przepisu ruchu drogowego starosta zobowiązany jest do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Starosta nie jest przy tym uprawniony do weryfikowania przypisanego kierowcy wykroczenia pod względem merytorycznym. Nie oznacza to oczywiście, że w razie wątpliwości związanych z treścią pisma zawiadamiającego o wykroczeniu organ nie może zwrócić się o stosowne wyjaśnienia, w żadnym jednak wypadku nie może on prowadzić postępowania administracyjnego zmierzającego do weryfikacji zasadności nałożenia na kierowcę mandatu karnego (do tego uprawnione są sądy powszechne).
Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając powyższe ocenił jako niezasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania (pkt. II.1, pkt. II.2, pkt. II.3 skargi kasacyjnej) oraz powiązane z nimi zarzuty naruszenia prawa materialnego: art. 102 ust. 1 pkt. 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami (pkt. I.1 i I.4 skargi kasacyjnej). W szczególności skoro w prowadzonym postępowaniu administracyjnym organy nie były kompetentne do weryfikacji zasadności przypisania skarżącemu wykroczenia i okoliczności jego popełnienia, to nie można im postawić zarzutów związanych z nieprzeprowadzeniem czynności dowodowych w tym zakresie. Dla organów administracji wiążące były ustalenia postępowania mandatowego, przedstawione w piśmie Komendanta Powiatowego Policji w Z. z [...] sierpnia 2015 r. przesłanym organowi I instancji [...] sierpnia 2015 r. Sąd I instancji odniósł się w sposób wystarczająco wnikliwy do wszystkich istotnych zarzutów skargi, a argumentacja Sądu jest spójna i logiczna.
Niezasadne okazały się również pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego. Kwestionowane przepisy były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 11 października 2016 r. (sygn. akt K 24/15, Dz. U. z 2016 r., poz. 2197), stwierdził że "art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz.U.2016.627, ze zm.) w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz.U.2012.1137, ze zm.): w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U.2003.42.364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U.1977.38.167)".
Powyższe rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego musiało być wzięte przez Naczelny Sąd Administracyjny pod uwagę z urzędu. W tym zatem zakresie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP pozostają bezprzedmiotowe, skoro stanowisko Trybunału Konstytucyjnego jest wiążące także dla wszystkich sądów i organów administracji publicznej.
W tym samym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz.U.2016.627, ze zm.), w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym", w zakresie w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających – ze względu na stan wyższej konieczności – kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. W przedmiotowej sprawie brak jest jednak jakiejkolwiek informacji, by skarżący kasacyjnie dopuścił się przedmiotowego wykroczenia działając w warunkach stanu wyższej konieczności, a więc ta okoliczność nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcie sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.