Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 180/16 oddalił skargę K. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na zjazd z drogi publicznej.
W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.
Wnioskiem z 18 maja 2015 r. K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako skarżąca) wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Województwa [...] z [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren działki o nr [...] w miejscowości K. W ocenie skarżącej podczas wydania decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. Polegać ono miało na:
- - nieprzeprowadzeniu jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w zakresie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny drogi publiczne, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa ruchu na DK [...],
- - błędnej wykładni przepisu art. 29 ustawy o drogach publicznych polegającej na przyjęciu, że ograniczenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają na możliwość lokalizacji zjazdu z drogi publicznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z [...] listopada 2015 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Województwa [...] z [...] maja 2014 r. W ocenie organu przy wydawaniu powyższej decyzji nie doszło do naruszenia prawa. Swoje rozstrzygnięcie Zarząd Województwa [...] oparł na przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości K. i T., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z [...] sierpnia 2005 r. Działka, której dotyczy wniosek, oznaczona jest symbolem KD/Z i obejmuje drogę wojewódzką [...]. Zatem lokalizacja tam zjazdu nie jest możliwa.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła K. Sp. z o.o., zarzucając naruszenie art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 29 ustawy o drogach publicznych. W ocenie skarżącej doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego. Rada Miejska w K. w istocie wkroczyła w kompetencje zarządcy drogi przesądzając, że na działce, której dotyczy postępowanie, nie może zostać wybudowany zjazd.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podniosło dodatkowo, że w ramach postępowania nieważnościowego nie przeprowadza się nowych ustaleń. Ogranicza się ono jedynie do stwierdzenia, czy zaistniały w sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia (tym bardziej rażącego) prawa.
Skargę na powyższą decyzję złożyła K. Sp. z o.o., domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 157 § 1, art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ocenie skarżącej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest wadliwa i narusza prawo. Organ nie dostrzegł bowiem, iż Zarząd Województwa [...], przed wydaniem decyzji odmawiającej zezwolenia na realizację zjazdu, nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego. Skarżąca stwierdziła także, że ograniczenia wynikające z planu miejscowego nie mogą wpływać na możliwość lokalizacji zjazdu. Zatem rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] zostało podjęte z naruszeniem zasad uznania administracyjnego.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.
Sąd I instancji ocenił jako trafne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia prawa. Zarząd Województwa [...] wydał bowiem swe rozstrzygnięcie opierając się na akcie powszechnie obowiązującym jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu nie można także postawić organowi zarzutu naruszenia prawa (tym bardziej rażącego) poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Zarząd Województwa [...]. To postępowanie zostało bowiem przeprowadzone i w jego trakcie stwierdzono występowanie przesłanki uniemożliwiającej wydanie zezwolenia na budowę zjazdu. Zatem jeśliby organ administracji (mimo wystąpienia wspomnianej przesłanki) prowadził dalsze czynności wyjaśniające, w istocie całkowicie zbędne, mógłby narazić się na zarzut naruszenia zasady ekonomiki postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. Sp. z o.o. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2015 r., została wydana z naruszeniem przepisów art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 157 § 1, art. 158 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 29 ust.1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 60, ze zm.; zwana dalej "u.d.p."), polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2015 r. i uznaniu braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji odmownej Zarządu Województwa [...] z [...] maja 2014 r., pomimo wystąpienia przesłanek merytorycznych wskazujących na konieczność stwierdzenia nieważności decyzji zarządcy drogi tj.:
1/ nieprzeprowadzenie żadnego postępowania wyjaśniającego przez zarządcę drogi w zakresie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa w ruchu na drodze wojewódzkiej nr [...] w odniesieniu do planowanej lokalizacji zajazdu na teren działki o nr ewid [...] - co stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 u.d.p w myśl przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;
2/ błędnej wykładni przepisu art. 29 ust. 4 u.d.p. przez zarządcę drogi polegającej na przyjęciu, że ograniczenia wynikające z miejscowego planu uchwalonego dla działki, na teren której planowany jest zjazd, przesądzają dopuszczalność lokalizacji zjazdu podczas, gdy zastosowany przepisy nie zawiera expressis verbis takiego ograniczenia, a uprawnienia planistyczne gmin nie dotyczą normowania kwestii dostępu do nieruchomości, który także wyznacza zjazd. Prawidłowo zrekonstruowana norma przepisu prawa materialnego nie może odnosić się w uchwalonych przepisów prawa miejscowego w ramach władztwa planistycznego, skoro władztwo to, zgodnie z normą kompetencyjną, nie obejmuje materii dostępu do nieruchomości.
Zdaniem skarżącej Sąd I instancji wadliwie uznał i poparł stanowisko organu, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki merytoryczne skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, gdyż ograniczenia wynikające z miejscowego planu uchwalonego dla działki uniemożliwiają wydanie decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu, a postępowanie wyjaśniające zarządcy drogi słusznie ograniczono do badania przedmiotowej przeszkody, co czyniło niecelowe dalsze badanie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne z uwzględnieniem warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Wskazane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uwzględnienie wad decyzji zarządcy drogi z [...] maja 2014 r., które w ocenie skarżącej świadczą o rażącym naruszeniu prawa, skutkowałoby uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2015 r.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 u.d.p., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że ustalenia miejscowego planu bezwzględnie wiążą zarządcę drogi w przedmiocie decyzji o lokalizacji zjazdu i uzasadniają na tej jedynej podstawie wydanie decyzji odmownej.
Prawidłowa wykładnia przepisu sprowadza się do przyjęcia, że decyzja negatywna w sprawie lokalizacji zjazdu wydana w granicach uznania administracyjnego może być uzasadniona jedynie potrzebami przestrzegania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, co uzasadnione jest prymatem zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy. Źródła ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w omawianych sprawach nie mogą stanowić przepisy prawa z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego, gdyż zjazd nie jest częścią drogi publicznej, a jedynie miejscem dostępu do tej drogi, o czym świadczy definicja legalna zjazdu zawarta w przepisie art. 4 pkt 8 u.d.p. Władztwo planistyczne gminy realizowane przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a nie dostępu do nieruchomości, co oznacza, że w tym zakresie władztwo planistyczne nie może ograniczać, czy też wyłączać prerogatyw zarządów dróg w myśl przepisów art. 29 u.d.p.
W oparciu o powyższa zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi w całości, podzielając w pełni ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., a które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Skarżąca kasacyjnie Spółka błędnie pojmuje istotę postępowania nieważnościowego przez pryzmat przesłanki rażącego naruszenia prawa. Postępowanie nieważnościowe jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym i dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 K.p.a., w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa. Ta z kolei przesłanka wymaga spełnienia łącznie trzech elementów, tj. oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w tym miejscu nie wymaga szerszego uzasadnienia. Natomiast w odniesieniu do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne naruszenie granic tego uznania.
Podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił jak należy rozumieć przesłankę "rażącego naruszenia prawa", przywołując w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wskazując na rolę jaką odgrywa zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.). Istotnym skutkiem wydawania decyzji administracyjnych jest bowiem dbałość o stabilność obrotu gospodarczego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które stoi na straży takiego obrotu. Dlatego przy rozważaniu tego, czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa, nie mówiąc już o wykazaniu zwykłego naruszenia prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności, możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego, wywodzonej z art. 16 K.p.a.
Zarzut skargi kasacyjnej w zakresie podważanej przez skarżącą kasacyjnie oceny Sądu I instancji skupia się na niewłaściwej wykładni przez Sąd art. 29 ust. 4 u.d.p., a w istocie kwestionuje zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Decyzja w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy, co nie może jednak oznaczać, że organ może orzec w tym przedmiocie w sposób dowolny. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy, a także obowiązujące przepisy prawa. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy (okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia), a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Organ może, ale nie musi wyrazić zgodę na lokalizację zjazdu, lecz dopiero po należycie przeprowadzonym postępowaniu, wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego i wreszcie wydaniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Decyzja uznaniowa wymaga również wnikliwego i logicznego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 4 marca 1998 r., II SA 1686/97, LEX nr 41628).
Powyższe warunki w rozpoznawanej sprawie zostały zrealizowane. Po wystąpieniu przez K. Sp. z o.o. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren działki nr [...] w K., organ w ramach podjętego postępowania wyjaśniającego ustalił, że stosownie do treści § 11 ust. 4 pkt 19 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowościach K. i T., odnośnie terenów o symbolu K4.1 MN(U) ustanowiono zakaz włączenia do ulicy KD/Z. Na obszarze o symbolu planu K4.1 MN(U) usytuowany jest teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu, natomiast symbolem planu KD/Z oznaczona jest droga wojewódzka nr [...]. Jednoznaczne w swej treści zapisy planu zagospodarowania przestrzennego stanowiły podstawę do odmowy wydania zezwolenia na lokalizacje zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren działki nr [...] w K. Opierając rozstrzygnięcie na przepisach powszechnie obowiązującego prawa, organ działał w ramach przyznanego mu przepisem art. 29 ust. 4 u.d.p. uznania.
Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że przy wydawaniu decyzji administracyjnych regulacje planu zagospodarowania przestrzennego muszą być brane pod uwagę przez wszystkie organy, gdy dotyczą rozstrzyganych kwestii. Zarządca drogi, w procesie decyzyjnym w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, nie mógł zatem pominąć obowiązujących zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowościach K. i T., jednoznacznie zakazujących lokalizacji wnioskowanego zjazdu.
Do czasu zmiany zapisów powyższego planu miejscowego organy administracji obowiązane są uwzględniać jego obowiązujące zapisy. W wyroku z 9 marca 2017 r., I OSK 1390/15 NSA jednoznacznie wskazał, że postanowienia planu miejscowego wiążą organy wydające pozwolenia na budowę, wiążą także organ udzielający zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. W związku z tym zarządca drogi nie może udzielić zezwolenia na wykonanie zjazdu, nawet spełniającego wszelkie warunki techniczne, jeśli zjazd taki w świetle postanowień planu miejscowego na danym terenie nie jest dopuszczalny. Wobec powyższych obowiązujących regulacji prawnych, zbędne było przeprowadzanie przez organ analizy w zakresie bezpieczeństwa w ruchu na drodze wojewódzkiej nr [...] w odniesieniu do planowanej lokalizacji zjazdu na teren działki nr [...], skoro wystarczającą podstawą odmowy udzielenia skarżącej zezwolenia na lokalizację zjazdu była niezgodność z planem miejscowym. Pominięcie takiej analizy nie oznacza naruszenia art. 29 ust. 4 u.d.p.
Powyższe okoliczności zostały rozważone przez organ w ramach postępowania nieważnościowego i następnie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie nie można zarzucić organowi naruszenia granic uznania administracyjnego, a tym bardziej uznać, że naruszenie to miało charakter rażący. Na podkreślenie zasługuje, że w ramach postępowania nieważnościowego organ nie był uprawniony do oceny czy gmina w ramach władztwa planistycznego może w uchwale podejmować rozstrzygnięcia, które zastrzeżone są dla zarządców dróg i czy w związku z tym gmina może rozstrzygać sprawy dotyczące zjazdu z dróg publicznych, które powinny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych. Dla podważenia i eliminowania z obrotu prawnego zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym obszarze, ustawodawca przewidział odpowiedni tryb, który nie może być zastępowany inną procedurą kontrolną.
A taka sytuacja de facto zaistniałaby, gdyby dopuścić możliwość pomijania przez zarządcę drogi, przy wydawaniu decyzji zezwalających na lokalizacje zjazdu z drogi publicznej, zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jako prawidłowe należy ocenić stanowisko organu i Sądu I instancji, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 29 ust. 4 u.d.p. i nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Województwa [...] z [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizacje nowego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. [...]) na teren działki nr [...] w K. Niezasadne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 157 § 1, art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1, 3 i 4 u.d.p.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.