Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1358/15, po rozpoznaniu skargi L. K. (dalej skarżąca) na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia, oddalił skargę.
W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z [...] grudnia 1983 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m² oraz działka nr [...] o pow. [...] m², z całości o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w [...] KW nr [...], stanowiącej własność E. B. i nieznanych spadkobierców E. B.. Odszkodowanie ustalono w wysokości [...] zł, w tym: [...] zł za grunt, [...] zł za składniki roślinne i [...] zł za uprawy.
29 grudnia 2009 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1983 r. wystąpiła skarżąca.
Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] złożyła skarżąca.
Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2013 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz.
64) dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa". Celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu zagospodarowania terenu z [...] czerwca 1980 r., nr [...], co wypełniało przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia wskazane w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej.
Organ podniósł, że do rokowań w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej nie doszło z powodu śmierci właściciela przedmiotowej nieruchomości E. B., który zmarł [...] kwietnia 1982 r. i nieustalenia jego spadkobierców. Postępowanie spadkowe po zmarłym zakończyło się wydaniem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku dopiero w 2010 r. Postanowieniem z [...] października 2010 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] w [...] Wydział [...] Cywilny stwierdził, że spadek po E. B. nabyła w całości na podstawie testamentu skarżąca. Organ podkreślił, że nie można było prowadzić rokowań ze skarżącą, która powoływała się wprawdzie na dziedziczenie testamentowe po E. B. (nie należała do kręgu ustawowych spadkobierców), ale nie dysponowała postanowieniem stwierdzającym nabycie przez nią praw do spadku. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, a wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] z [...] sierpnia 1983 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości był uzasadniony.
Organ zwrócił uwagę, że zawiadomieniem z 18 sierpnia 1983 r. poinformowano skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Termin rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczono na [...] sierpnia 1983 r. Na rozprawę stawiła się skarżąca, nie brali w niej natomiast udziału biegli, którzy sporządzili opinie szacunkowe i dokonali wyceny przedmiotowej nieruchomości. Wprawdzie brak biegłych na rozprawie stanowi naruszenie przepisów ustawy, ale nie mógł być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej. Odszkodowanie za grunt zostało ustalone na podstawie opinii szacunkowej biegłego Urzędu Wojewódzkiego w [...] R. B. z [...] lipca 1983 r., natomiast za składniki roślinne i uprawy na podstawie opinii biegłego Urzędu Wojewódzkiego w [...] M. M. z [...] października 1982 r. W opinii z [...] lipca 1983 r. wartość gruntu została oszacowana w oparciu o przepis art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej i oszacowana na kwotę [...] zł, którą ustalono w wyniku przemnożenia powierzchni przedmiotowej działki przez kwotę [...] zł za jeden metr kwadratowy ([...] m2 x [...] zł = [...] zł).
W ocenie organu brak jest zatem podstaw do uznania, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało przyznane w nieprawidłowej wysokości, niezgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Organ podniósł, że wprawdzie Prezydent Miasta [...] przy ustalaniu odszkodowania wykorzystał opinię sporządzoną przez rzeczoznawców majątkowych wykonaną na zlecenie Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...], nie zaś powołanych przez organ wywłaszczeniowy, co stanowi naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, jednakże nie jest to naruszenie rażące. Biegli, którzy sporządzili opinie dotyczące wyceny przedmiotowej nieruchomości, byli biegłymi wpisanymi na listę Urzędu Wojewódzkiego w [...].
Ponadto zlecenie pochodziło od państwowej jednostki organizacyjnej i nie miało prywatnego charakteru, a wysokość odszkodowania została ustalona prawidłowo z uwzględnieniem ustawowych przesłanek i nie była sporna.
Na uwzględnienie w ocenie organ nie zasługiwał zarzut, że decyzja Prezydenta Miasta [...] została skierowana do osoby zmarłej - E. B.. Minister wskazał, że organ wywłaszczeniowy posiadał wiedzę dotyczącą śmierci ujawnionego w księdze wieczystej E. B., a jednocześnie widomo było, że jego spadkobiercy nie zostali ustaleni. Zatem użyte przez organ wywłaszczeniowy sformułowanie: "stanowiąca własność E. B. i n.n. spadkobierców" należało traktować wyłącznie jako próbę opisania zaistniałego stanu faktycznego na potrzeby sentencji rozstrzygnięcia. Organ podkreślił, że skarżąca, jako posiadaczka przedmiotowej nieruchomości, sprawująca zarząd tymczasowy na mocy postanowienia sądowego, uczestniczyła w postępowaniu wywłaszczeniowym i była adresatem wydanej decyzji, zaś ustalone odszkodowanie postanowiono przekazać do depozytu sądowego, stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Roszczenia następców prawnych E. B. podlegały zaspokojeniu z depozytu sądowego po wykazaniu przez nich praw do spadku po zmarłym.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję wniosła skarżąca. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi wskazała, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.). Umożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu nakłada na organ powinność ustalenia właściwego kręgu osób, będących stroną (stronami) tego postępowania. Na gruncie art. 29 K.p.a. osoby nieżyjące nie posiadają zdolności administracyjnoprawnej, co oznacza, że w stosunku do zmarłych nie można wszcząć postępowania administracyjnego. W sprawie mającej za swój przedmiot wywłaszczenie nieruchomości stronami są właściciele tej nieruchomości, a w przypadku ich śmierci - następcy prawni tych osób. W dniu złożenia wniosku o wywłaszczenie E. B. nie żył, bowiem zmarł [...] kwietnia 1982 r. Bezsporne jest także, że w momencie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego nie było żadnego spadkobiercy, który legitymowałby się prawomocnym postanowieniem sądu spadkowego o stwierdzeniu nabyciu spadku, a udział skarżącej w postępowaniu wywłaszczeniowym wynikał jedynie z faktu bycia przez nią począwszy od [...] czerwca 1983 r. zarządcą tymczasowym.
Zatem nie brała ona udziału w sprawie, jako spadkobierca E. B. i nie była stroną uprawnioną do decydowania o wywłaszczeniu i skutkach następstw wywłaszczenia. Skarżąca zarzuciła, że organ nie podjął skutecznych czynności zmierzających do ustalenia kręgu stron postępowania.
Skarżąca wskazała, że nie podziela stanowiska organu, że przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej wnioskodawca wywłaszczenia zwolniony był z obowiązku złożenia oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości z uwagi na to, iż właściciel nieruchomości E. B. nie żył. W ocenie skarżącej organ naruszył również art. 77 § 1 K.p.a., bowiem pominął analizę pisma z [...] października 1983 r., w którym skarżąca wyraziła zgodę na wypłatę reszty odszkodowania za grunt do depozytu sądowego do czasu zakończenia postępowania sądowego, po którym będzie mogła je podjąć. Organy pominęły analizę skuteczności złożonego oświadczenia przez zarządcę tymczasowego. Skarżąca wskazała również na naruszenie w sprawie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez błędne oszacowanie nieruchomości. Skarżąca zarzuciła, że ze względu na wadliwe zawiadomienie o rozprawie nie mogła należycie bronić swoich praw.
Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Sąd wskazał, że właścicielami nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m² oraz działka nr [...] o powierzchni [...] m², z całej nieruchomości o powierzchni [...] ha, byli E. B. i M. B. na prawach wspólności ustawowej. E. B. zmarł [...] kwietnia 1982 r. Natomiast M. B., jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącej złożonego na rozprawie [...] września 2015 r., zmarła przed E. B., który odziedziczył po niej spadek. Postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte wnioskiem Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] z [...] sierpnia 1983 r., w której to dacie E. B. nie żył. Z wniosku skarżącej, przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział [...] Cywilny w sprawie o sygn. akt [...], toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po E. B., które do czasu zakończenia postępowania wywłaszczeniowego nie zostało zakończone.
W toku postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po E. B., postanowieniem z [...] czerwca 1983 r., Sąd zabezpieczył nieruchomość o obszarze [...] ha położoną w [...], zapisaną w Księdze Wieczystej PBN w [...] pod nr KW [...] przez ustanowienie zarządu tymczasowego, który na czas trwania postępowania o stwierdzenie nabycia spadku wykonywać miała skarżąca jako spadkobierca testamentowy.
W ocenie Sądu z powyższego wynikało, że w czasie bezpośrednio poprzedzającym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie był znany właściciel nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu. W tej sytuacji uzasadnione było powołanie się przez Dyrekcję Rozbudowy Miasta [...] we wniosku o wywłaszczenie na art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej. W ocenianym w trybie nieważnościowym postępowaniu wywłaszczeniowym zaistniała okoliczność przewidziana normą art. 6 ust. 4 ww. ustawy o natrafieniu na przeszkody trudne do pokonania z uwagi na to, że osoba właściciela nie była znana.
Sąd wskazał, że wprawdzie skarżąca posiadała testament własnoręczny E. B. z [...] grudnia 1981 r., w którym powołana została na jego spadkobiercę, jednakże dowodem następstwa prawnego jest postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia, którego to skarżąca w chwili wywłaszczenia nie posiadała. Skarżąca dowód swojego następstwa prawnego po E. B. uzyskała dopiero [...] października 2010 r. w formie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Słusznie zatem uznały organy, że nie doszło do naruszenia art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej skoro następca prawny zmarłego właściciela nieruchomości nie był znany.
Sąd podniósł, że skarżąca jako zarządca tymczasowy nieruchomości w postępowaniu wywłaszczeniowym nie mogła działać w imieniu spadkobierców, ponieważ nie byli ono znani. Zarządca nieruchomości dokonuje czynności związanych ze sprawowaniem zarządu we własnym imieniu. Wykonując czynności związane z zarządem nieruchomością, skarżąca działała w imieniu własnym, chociaż na rzecz spadkobierców, którzy nie byli jeszcze ustaleni. Była zatem legitymowana do występowania w postępowaniu wywłaszczeniowym jako zarządca nieruchomości, który działał na rzecz spadkobierców. Skoro nieruchomość miała ustanowionego zarządcę tymczasowego, to zarządca ten w postępowaniu wywłaszczeniowym dotyczącym zarządzanej nieruchomości miał status strony. Nieuzasadniony był zatem zarzut skargi, że postępowanie toczyło się bez udziału strony. Skarżąca uczestnicząc w postępowaniu wywłaszczeniowym jako zarządca nieruchomości brała w nim czynny udział.
Decyzja nie została również skierowana do osoby zmarłej, tj. E. B., gdyż z jej treści wynikało, że postępowanie administracyjne w przedmiocie wywłaszczenia toczyło się z uwagi na nieustalenie spadkobierców E. B. i tym samym niemożność pozyskania nieruchomości w drodze dobrowolnego odstąpienia. Posłużenie się w decyzji sformułowaniem "Wywłaszczyć na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości..., stanowiącej własność E. B. i n.n. spadkobierców", świadczyło jedynie o braku precyzji, gdyż chodzi tu o nieruchomość stanowiąca własność nieznanych spadkobierców E. B.. To samo dotyczy punktu 2 decyzji z [...] grudnia 1983 r. Powyższe błędy nie miały – w ocenie Sądu - charakteru rażącego. Wbrew zarzutowi skargi prawidłowo w decyzji orzeczono o przyznaniu odszkodowania nieznanym spadkobiercom E. B. Sąd zwrócił uwagę, że wobec treści art. 27 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, organ zobowiązany był orzec o przekazaniu odszkodowania za grunt i składniki roślinne do depozytu sądowego, bez względu na oświadczenie zarządcy nieruchomości złożone w toku postępowania.
Sąd podniósł, że biegli, którzy w sprawie wywłaszczeniowej wydali opinie, nie byli obecni na rozprawie, a ponadto byli osobami wprawdzie wpisanymi na listę biegłych prowadzoną przez Urząd Wojewódzki w [...], ale - w tym przypadku - działającym na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia. Opracowane przez nich opinie były sporządzone przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Powyższe jednak nie stanowiło naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa.
Ponadto opinia sporządzona przez biegłego z listy wojewody przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, tj. na etapie rokowań stanowi opinię, w oparciu o którą można ustalić odszkodowanie w postępowaniu wywłaszczeniowym. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. Dlatego, aby stwierdzić rażące naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej należało wykazać, że wysokość odszkodowania ustalona przez biegłego powołanego na etapie postępowania wywłaszczeniowego byłaby inna niż ustalona przez biegłego na etapie rokowań, skoro zasady określania wysokości odszkodowania były tożsame na obu etapach wywłaszczania, czego strona w niniejszym postępowaniu nie uczyniła.
Sąd zwrócił uwagę, że gdy postępowanie wywłaszczeniowe dotyczy gruntów niezabudowanych, a biegły nie był obecny na rozprawie ale był biegłym wpisanym na listę wojewody, to okoliczność, iż działał on na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, jeszcze nie przesądza o rażącym naruszeniu przepisu art. 22 ustawy wywłaszczeniowej.
Sąd podkreślił, że organ w zaskarżonej decyzji wykazał, że biegły ustalił wysokość odszkodowania za grunt zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami i nie miał możliwości ustalenia jego wysokości w sposób inny, niż to wynika z opinii. W konsekwencji brak było podstaw do uznania, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało przyznane w nieprawidłowej wysokości. Powyższe nie było także w toku postępowania kwestionowane przez ówczesnego zarządcę nieruchomości.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także – zdaniem Sądu - zarzut odnośnie uniemożliwienia skarżącej ochrony praw w trakcie postępowania. Sąd podkreślił, że mimo późnego zawiadomienia o terminie rozprawy, skarżąca uczestniczyła w niej i zajmowała stanowisko. Natomiast kwestię pominięcia pełnomocnika skarżącej winno oceniać się w trybie wznowienia postępowania.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła L. K.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." naruszenie:
- 1) art. 156 K.p.a., poprzez uznanie, iż uchybienia do których doszło w trakcie postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...] nie mają charakteru rażących naruszeń uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1983 r.;
- 2) art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez zaniechanie przez organ wywłaszczeniowy przeprowadzenia ze skarżącą negocjacji o dobrowolne odstąpienie nieruchomości;
- 3) art. 97 § 1 K.p.a., poprzez nie zawieszenie postępowania wywłaszczeniowego pomimo stwierdzenia śmierci strony postępowania – E. B. – właściciela wywłaszczonej nieruchomości;
- 4) art. 935 K.p.c., poprzez wewnętrznie sprzeczne ustalenia co do statusu skarżącej jako strony postępowania o wywłaszczenia z jednej strony, a innym razem jako pozbawionej prawa strony w tym postępowaniu;
- 5) art. 21 w zw. z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez zaniechanie wezwania na rozprawę wywłaszczeniowo – odszkodowawczą biegłego dokonującego oszacowania nieruchomości oraz nasadzeń;
- 6) art. 6 i 7 K.p.a., poprzez zaniechanie obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, iż brak prawomocnego postanowienia potwierdzającego prawa do spadku nie stanowi przeszkody do prowadzenia rokowań i nie zwalania ubiegającego się o wywłaszczenie z obowiązku przedstawienia oferty osobom występującym w charakterze właściciela nieruchomości. Okoliczność, iż właściciel nieruchomości mnie żyje, nie jest przeszkodą nie do przezwyciężenia. Organ był uprawniony do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku aby w sposób niebudzący wątpliwości ustalić właściciela nieruchomości po zmarłym i to właśnie z nim prowadzić stosowne negocjacje.
Tym samym organ naruszył przepisy postępowania, bowiem uniemożliwił skarżącej będącej zarówno spadkobiercą po zmarłym E. B., jak i zarządcą tymczasowej masy spadkowej czynnego udziału w toku postępowania wywłaszczeniowego. Wskazała, że organ ustalając odszkodowanie za nieruchomość powinien procedować, tak jak przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie, tj. przeprowadzić rozprawę, na której zostaną wysłuchane opinie biegłych powołanych przez naczelnika powiatu stanowiące podstawę do prawidłowego ustalenia odszkodowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o wysokim stopniu sformalizowania, a jej sporządzenie zostało objęte ustanowionym w art. 175 § 1 P.p.s.a. przymusem adwokacko-radcowskim. Od profesjonalnego pełnomocnika oczekiwać należy w szczególności jasnego i zgodnego z wymaganiami stawianymi przez przepisy ustawy sporządzenia skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego − uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., II OSK 151/12). W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 P.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych.
Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10).
Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej.
Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i n.).
Wywołane skargą kasacyjna postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie nie odpowiada w pełni przedstawionym warunkom. Dodatkowo w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie przyporządkowano powołanych w niej zarzutów do poszczególnych podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a., ani nie wyjaśniono sposobu tego naruszenia.
Jako nieprawidłowy należy ocenić sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 156 K.p.a. Artykuł ten składa się bowiem z mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. z dwóch paragrafów, a paragraf pierwszy z siedmiu punktów, zaś autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, naruszenie którego konkretnie przepisu zarzuca. Wywody w tym zakresie są bardzo ogólne. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś uprawniony do samodzielnego konkretyzowani zarzutów i stawiania hipotez co do tego, którego konkretnie przepisu dotyczy podstawa kasacyjna, stąd uznać należy, że zarzut naruszenia art. 156 K.p.a. nie mógł zostać uwzględniony.
Podobną nieprawidłowością obarczony jest zarzut naruszenia art. 97 § 1 K.p.a., gdyż paragraf ten składa się z czterech punktów. W tym jednak wypadku sposób wyrażenia tego zarzutu pozwala stwierdzić, że skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Tak zrekonstruowany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. W toku postępowania wywłaszczeniowego nie mogło dojść do rażącego naruszenia tego przepisu, albowiem przepis ten w tym postępowaniu nie znajdował zastosowania. Do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. dochodzi bowiem wówczas, gdy nie istnieją wątpliwości, że osoba zmarła była stroną postępowania oraz że jej zgon nastąpił po wszczęciu postępowania. W sprawie nie jest sporne, że E. B. zmarł [...] kwietnia 1982 r., tj. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, co nastąpiło [...] sierpnia 1983 r.
Analogiczne zastrzeżenia należy odnieść do kolejnego zarzutu – zarzutu naruszenia art. 935 K.p.c., który składa się z trzech paragrafów, a autor skargi kasacyjnej nie podał, naruszenie którego przepisu zarzuca. Nadto wskazać należy, że przywołany artykuł odnosi się zasadniczo do zakresu praw i obowiązków zarządcy nieruchomości, zaś w skardze kasacyjnej odniesiono go do wewnętrznie sprzecznych ustaleń Sądu I instancji co do statusu skarżącej. Kwestionowanie ustaleń Sądu w ramach zarzutu naruszenia przepisów innej procedury nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Nie jest przy tym jasne, gdyż skarżąca kasacyjnie nie wyjaśnia tego, jaki podnoszone przez nią nieprawidłowości w powyższym zakresie miałyby wpływ na wynik sprawy, co jest warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów procesowych. Zauważyć jedynie można, że Sąd I instancji konsekwentnie uznawał skarżącą za stronę postępowania.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 6 i 7 K.p.a., które to przepisy nie były stosowane przez Sąd I instancji. Naczelne zasady postępowania zawarte w tych przepisach znajdowały niewątpliwie zastosowanie przed organem wywłaszczeniowym. W skardze kasacyjnej nie zostało jednak wyjaśnione w jaki sposób w tym postępowaniu doszło do ich rażącego naruszenia. Organ wszechstronnie wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy, w tym kwestie właścicielskie, a skarżąca, tak osobiście, jak i przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika, w jego toku mogła prezentować swoje stanowisko, co potwierdza protokół rozprawy administracyjnej i pismo pełnomocnika skarżącej z 4 października 1983 r. Z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, że organ się z tym stanowiskiem nie zapoznał.
Skutkiem oddalenia zarzutów formalnych jest przesądzenie ustalonego dotąd stanu faktycznego. Na jego podstawie dokonano oceny dalszych zarzutów.
Istotnym zagadnieniem spornym, które wystąpiło w analizowanej sprawie, była ocena stopnia naruszenia przepisu art. 6 ust. 1 i art. 21 w zw. z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przewidzianej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następuje w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. W przypadku zawierania umowy zamiany przez przedsiębiorstwo państwowe jest wymagana zgoda naczelnika powiatu, na terenie którego położona jest nieruchomość.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy ocena naruszenia powyższego przepisu musi być dokonywana przy uwzględnieniu regulacji art. 6 ust. 4 ww. ustawy, stosownie do którego obowiązek określony w ust. 1 nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane.
Jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu I instancji, że w toku postępowania wywłaszczeniowego nie doszło do naruszenia powyższych przepisów i co więcej aby miało ono charakter rażący. Nie zachodzi potrzeba powtarzania szczegółowych wywodów Sądu I instancji w tym zakresie, zwłaszcza odnoszących się do kwestii dziedziczenia i charakteru zarządu tymczasowego, które nie są podważane przez skarżącą kasacyjnie i które należy w całości podzielić. Wskazać jedynie należny, że z literalnej wykładni przepisu art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, znajdującej potwierdzenie w treści art. 6 ust. 4 ww. ustawy, w sposób jednoznaczny wynika, że negocjacje w sprawie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości mogły być prowadzone jedynie z jej właścicielem. W rozpoznawanej sprawie dotychczasowy właściciel wywłaszczanej nieruchomości zmarł ponad rok przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, postępowanie spadkowe było wówczas wszczęte, lecz niezakończone (zakończyło się w 2010 r.).
Nie zachodziła zatem potrzeba, na którą wskazuje autor skargi kasacyjnej inicjowania przez organ postępowania spadkowego. Dodatkowo można zwrócić uwagę, iż skarżąca miała świadomość, że postępowanie spadkowe może toczyć się długo, z uwagi na zamieszkiwanie spadkobierców ustawowych poza granicami Polski, na co wskazywał jej pełnomocnik w piśmie z 4 października 1983 r., a co ostatecznie znalazło potwierdzenie, wobec zakończenia tego postępowania w 2010 r. W sprawie zaistniała zatem przesłanka pozwalająca na odstąpienie od rokowań, skoro nie było podmiotu, z którym te rokowania można było prowadzić.
Wskazując na naruszenie art. 21 w zw. z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej autor skargi kasacyjnej ponownie nie dochował staranności w określeniu naruszonego przepisu. Art. 21 ww. ustawy obejmuje trzy ustępy, a skardze kasacyjnej nie podano, którego z nich dotyczą zarzuty skargi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwala na przyjęcie, że chodzi o art. 21 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym po przeprowadzeniu rozprawy, naczelnik powiatu wydaje decyzję, w której orzeka wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek o wywłaszczenie. Stosownie natomiast do art. 22 ww. ustawy odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z powyższych przepisów wynika norma nakazująca przeprowadzenie rozprawy, natomiast jej przebieg i ewentualne uchybienia - zarówno w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłego opinii, sporządzenia opinii przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, jak i nieobecność biegłych na rozprawie, w sytuacji gdy brak jest jednoznacznego dowodu wskazującego na kwestionowanie kwoty odszkodowania, nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa (por. wyroki NSA z 19 października 2011 r., I OSK 219/11, z 27 czerwca 2012 r., I OSK 985/11).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla dokonania oceny, czy brak udziału biegłych w rozprawie administracyjnej miał charakter "rażącego" naruszenia prawa należy wziąć pod uwagę okoliczności tej sprawy. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca w toku postępowania wywłaszceniowego zgłaszała uwagi tak do samego wywłaszczenia, jaki i do wysokości odszkodowania, którego wysokość, co wynika z pisma jej pełnomocnika z 4 października 1983 r., było jej znana. Analiza normatywna powołanej regulacji prowadzi do wniosku, że sam fakt nieobecności biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia zasadniczo dotyczy gruntu i jest prawidłową. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii (por. wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., sygn. I OSK 1042/11).
W omawianej sprawie zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że brak biegłych na rozprawie nie miał wpływu na wysokość, ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu, odszkodowania. Należy mieć na uwadze, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polega na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa nie istniał wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach". Brak udziału biegłych w rozprawie, przy braku możliwości zmiany swojej wyceny, wprawdzie stanowi naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, to naruszenie takie nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Należy przy tym podkreślić, że organ, ani tym bardziej strona nie są uprawnionymi do weryfikowania opinii szacunkowej, sporządzonej przez biegłego.
Nie jest bowiem możliwym wkraczanie w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Oceny operatu dokonuje się jedynie pod względem formalnym, tj. czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy i nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które winny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.
Wbrew argumentacji skargi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty, że opinia szacunkowa została sporządzona nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego, ale na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia oraz brak biegłego na rozprawie, nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa. Skarżąca bowiem nie wskazuje w jaki sposób te uchybienia miałyby wpłynąć na wysokość odszkodowania. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało zawsze w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami. Biegli z listy wojewody, bez względu na podmiot zlecający sporządzenie opinii szacunkowych, byli niezależni tak od organu wywłaszczeniowego, jak i od wnioskodawcy wywłaszczenia. Bez względu na to, na czyje zlecenie działał biegły - inwestora czy organu - obowiązywały go te same zasady przygotowywania opinii.
Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że powszechną praktyką organów wywłaszczeniowych było orzekanie o odszkodowaniu na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych na zlecenie wnioskodawców wywłaszczenia, a taka praktyka, nie może być uznana za rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2380/15). Decyzja wydana na podstawie opinii sporządzonej przez biegłego z listy wojewody w oparciu o obowiązujące wówczas regulacje prawne, nie narusza prawa w stopniu rażącym. W uzasadnieniach opinii szacunkowych, wydanych na potrzeby przedmiotowej sprawy, biegli umotywowali dokonane oszacowanie i choć nie są one rozbudowane, to na tej podstawie nie można budować tezy o nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, skoro z uzasadnień tych wynika w sposób jednoznaczny w oparciu o jakie akty prawne, a tym samym w oparciu o jakie zasady odszkodowanie było ustalane.
Również skarżąca kasacyjnie nie wskazuje na merytoryczną wadliwość dokonanych wycen. Odnosi się wprawdzie do opinii biegłego R. B., twierdząc, że w celu weryfikacji poprawności sporządzonego przez niego operatu, biegły powinien brać udział w rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, ale nie formułuje żadnych zastrzeżeń wobec tej opinii. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że powyższe uchybienia, mimo że stanowią naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, to nie w stopniu, który można by kwalifikować jako rażący. Tego rodzaju zarzuty mogły być podnoszone w postępowaniu odwoławczym (zwykłym), lecz w postępowaniu nadzwyczajnym inne są kryteria oceny naruszenia prawa, które w szczególności winny uwzględniać naczelną zasadę postępowania administracyjnego – trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną