Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 7 września 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 306/21, po rozpoznaniu skargi [A] w X., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 10 lutego 2021 r., nr SKO.41/75/GG/2021 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie postanowieniem z 10 lutego 2021 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez [A] odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 16 października 2020 r. ustalającej opłatę adiacencką w wysokości 43 354,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Lublinie, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1852 ha, nr [...] o pow. 0,2700 ha, nr [...] o pow. 0,3332 ha oraz nr [...] o pow. 0,2587 ha, spowodowanego jej podziałem na 14 działek.
Jak wskazał organ, wprawdzie 2 listopada 2020 r. skarżąca wniosła do Prezydenta Miasta Lublin pismo z zastrzeżeniami do operatu szacunkowego, które przesłane zostało do niego jak odwołanie od decyzji z 16 października 2020 r., to jednak przy piśmie z 30 listopada 2020 r. zostało zwrócone organowi I instancji ze wskazaniem, że wspomniane pismo nie stanowi odwołania. Zdaniem organu odwoławczego, pismo zostało zatytułowane przez stronę jako "Zastrzeżenia do operatu szacunkowego", a nie "odwołanie" i zawiera wyłącznie zarzuty dotyczące sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny nieruchomości. Nie zawiera natomiast jakichkolwiek zarzutów dotyczących decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o tę wycenę. Nie zawiera także oznaczenia decyzji administracyjnej ustalającej opłatę, a jego adresatem nie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, lecz Prezydent Miasta Lublin.
Kolegium przekonywało, że już wcześniej skarżąca składała odwołanie od innej decyzji Prezydenta Miasta Lublin wskazując w nim (poza samym tytułem "odwołanie"), również organ odwoławczy oraz konkretne zarzuty na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami, co ponad wszelką wątpliwość potwierdza, że pismo z 2 listopada 2020 r. nie stanowiło odwołania, lecz jedynie spóźnione (złożone już po zakończeniu postępowania) zarzuty i uwagi do operatu szacunkowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał za zasadną skargę wniesioną przez [A] w X. Sąd powołując orzecznictwo sądowe wyjaśnił, że wniesienie przez stronę postępowania w terminie otwartym na złożenie środka zaskarżenia od decyzji nieostatecznej pisma procesowego, w którym wyrażone zostaje w jakikolwiek sposób niezadowolenie z działań organu, powinno skutkować potraktowaniem pisma jako odwołanie, ewentualnie podjęciem przez organ działań mających na celu wyjaśnienie rzeczywistej treści żądania strony. Skoro postępowanie administracyjne nie ma charakteru ściśle formalnego, to decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł, czy nawet literalne brzmienie jego podania.
Jak wskazał Sąd I instancji, w przedmiotowym piśmie umieszczono sygnaturę decyzji organu I instancji, a Prezydent Miasta Lublin, przekazując je 6 listopada 2020 r., nie miał wątpliwości, jaki jest charakter prawny tego pisma i określił je jako odwołanie od decyzji z 16 października 2020 r. Ponadto, zdaniem, Sądu I instancji, nie sposób uznać, że w piśmie nie wskazano zarzutów co do decyzji, ograniczając się do zarzutów co do prawidłowości operatu szacunkowego. Ustalenie opłaty adiacenckiej z powodu podziału nieruchomości następuje właśnie po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości, która jest kluczowym dowodem. Wadliwie sporządzony operat szacunkowy, na podstawie którego wydano decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej będzie oznaczać, że ta decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Sąd I instancji uznał zatem, że jeżeli pismo z 2 listopada 2020 r. wpłynęło w terminie do wniesienia odwołania dla strony, to organ odwoławczy, mając zastrzeżenia co do jego charakteru prawnego, powinien zwrócić się do skarżącej o wyjaśnienie jego treści.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
- na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest:
- art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez uznanie, że odwołanie strony zostało wniesione już 2 listopada 2020 r., to jest z zachowaniem terminu, gdy tymczasem odwołanie zostało wniesione dopiero 20 grudnia 2020 r., to jest z uchybieniem terminu do jego wniesienia;
- art. 128 K.p.a. przez uznanie, że pismo strony z 2 listopada 2020 r. stanowiło odwołanie od decyzji wniesione w ustawowym terminie, podczas gdy jego treść oraz forma określająca jego charakter (zastrzeżenia do operatu szacunkowego) nie wskazują na wyrażenie przez stronę niezadowolenia z decyzji organu I instancji, lecz zawierają wyłącznie zastrzeżenia do przeprowadzonego w sprawie dowodu w postaci operatu szacunkowego; uznanie przez Sąd I instancji wniesionego pisma za odwołanie doprowadziło do nieuprawnionego uchylenia zaskarżonego postanowienia Kolegium i naruszenia art. 134 K.p.a.;
- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 9 K.p.a. przez uznanie, że doszło do ich naruszenia przez Kolegium podczas oceny pisma strony z 2 listopada 2020 r., w sytuacji gdy zastosowanie przez organ odwoławczy wskazanych przepisów w związku z art. 128 i art. 134 K.p.a. nastąpiło w sposób prawidłowy, a wydane rozstrzygnięcie odpowiada prawu;
- na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego zastosowanie w oparciu o błędne przekonanie, że na skutek stwierdzenia przez Kolegium uchybienia terminu do wniesienia odwołania, doszło do naruszenia przez organ przepisów art. 9, art. 7, art. 77 § 1, art. 128 i art. 134 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia postanowienia przez Sąd I instancji.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji błędnie uznał, że pismo strony z 2 listopada 2020 r. stanowiło odwołanie od decyzji z 16 października 2020 r., ponieważ zarówno treść tego pisma, jak i forma nie pozwalały na takie uznanie. Pismo z 2 listopada 2020 r. zostało sporządzone, jak wskazała sama strona w jego treści, "w odpowiedzi na zawiadomienie Dyrektora Wydziału Geodezji z dnia 26 czerwca 2020 r. oraz po zapoznaniu się z operatem rzeczoznawcy majątkowego mgr inż. T. J. z dnia 22 maja 2020 r.". Umieszczenie w piśmie sygnatury decyzji organu I instancji nie świadczyło o jego "odwoławczym charakterze". Zdaniem organu, sygnatura wskazywała na sprawę, do której było kierowane pismo, a nie decyzję organu. W żadnym miejscu tego pisma strona nie wyraziła też niezadowolenia z wydania decyzji, formułując zarzuty wobec operatu szacunkowego, będącego dowodem w sprawie. Nie jest uprawnione zrównanie zarzutów wobec operatu oraz decyzji.
Ponadto, dla organu II instancji nie jest wiążąca ocena charakteru pisma z 2 listopada 2020 r., wyrażona przez organ przekazujący to pismo. O charakterze pisma decyduje jego forma i treść, a te, jak podkreślił organ wnoszący skargę kasacyjną, nie dały jakichkolwiek podstaw do uznania, że stanowi ono odwołanie. Pismo z 2 listopada 2020 r. stanowi przedruk wcześniejszego pisma, o tym samym tytule, złożonego w lipcu 2020 r. w toku prowadzonego postępowania.
Aby uznać, że w sprawie wniesione zostało odwołanie, nie jest konieczne wyrażenie "jakiegokolwiek" niezadowolenia z podjętej decyzji. Granice odwołania wyznaczone są jego treścią oraz zasadami logiki, czy doświadczenia życiowego. W niniejszej sprawie dokonano nadinterpretacji pisma z 2 listopada 2020 r. Nawet jeżeli wniesienie pisma z 2 listopada 2020 r. mogło stanowić błąd strony, to jego naprawianie nie jest rolą organów, czy sądu. Niezadowolenie z wydanej decyzji pojawiło się dopiero w piśmie z 20 grudnia 2020 r. zatytułowanym "Wniosek o przekazanie odwołania do organu nadrzędnego", w którym strona usiłuje naprawić swój wcześniejszy błąd.
Na koniec wnoszący skargę kasacyjną organ podkreślił, że przedmiotowa sprawa nie była pierwszą sprawą spółki w przedmiocie opłaty adiacenckiej. W innej sprawie spółka, wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji z 2 lutego 2016 r., zatytułowała je "odwołanie" oraz oznaczyła adresata (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie za pośrednictwem Prezydenta Miasta Lublin), a także decyzję podlegającą zaskarżeniu. Wskazała też zarzuty wobec tej decyzji.
To wszystko oznacza, że pismo z 2 listopada 2020 r., zatytułowane "Zastrzeżenia do operatu szacunkowego", nie stanowiło odwołania od decyzji organu I instancji z 16 października 2020 r.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte formalnie na obu podstawach kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., tym niemniej w obu podstawach kasacyjnych wskazano na naruszenie tych samych przepisów postępowania w postaci: art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 134 i art. 128 K.p.a., dodając jedynie, wśród określonych jako przepisy procesowe, przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej nie jest prawidłowa zważywszy na treść art.174 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd I instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 P.p.s.a. To nie Sąd II instancji ma domniemywać o jakie naruszenia chodzi. Prawidłowo postawiony zarzut błędnej wykładni wymaga wskazania, jakie dyrektywy interpretacyjne przy wykładni danego przepisu zostały naruszone i jakie powinno być prawidłowe rozumienie interpretowanego przepisu. Skarga kasacyjna nie zawiera żadnych argumentów tego rodzaju, nie wskazuje naruszonych dyrektyw interpretacyjnych i w ogóle nie odnosi się do problemu wykładni przepisu. Zarzutu błędnej wykładni nie można sprowadzać do kwestii niewłaściwego zastosowania, są to bowiem dwie odrębne formy naruszenia prawa materialnego. Takie sformułowanie zarzutu jest zatem nieprawidłowe. Kwestia niewłaściwego zastosowania dotyczy etapu subsumpcji, kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Przede wszystkim wskazać należy, że
Wskazane podstawy kasacyjne determinują więc kierunek i zakres kontroli Sądu II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do jakiegokolwiek korygowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych. Z własnej inicjatywy nie może zatem podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych uchybień niż podniesione w skardze kasacyjnej.
Powyższe nieprawidłowe sklasyfikowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutów kasacyjnych nie stanowiło jednak przeszkody w jego ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy uznaniu, że tak postawione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a., por. uchwała NSA w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09).
Analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że co do zasady kwestionowane jest stanowisko Sądu I instancji w zakresie oceny pisma strony z 2 listopada 2020 r. zatytułowanego "Zastrzeżenia do operatu szacunkowego" i potraktowanie go przez Sąd jako odwołania od decyzji organu I instancji z 16 października 2020 r. Skarga kasacyjna wskazuje bowiem, że treść tego pisma oraz forma określająca jego charakter (zastrzeżenia do operatu szacunkowego) nie wskazują na wyrażenie przez stronę niezadowolenia z decyzji organu I instancji, lecz zawierają wyłącznie zastrzeżenia do przeprowadzonego w sprawie dowodu w postaci operatu szacunkowego. Tak też została określona istota sprawy przez Sąd I instancji, który wskazał, że spór koncentruje się na ustaleniu, jaki właściwie charakter prawny ma pismo z 2 listopada 2020 r., które złożone w tym samym dniu przez skarżącą, a nazwane jako "zastrzeżenia do operatu szacunkowego", zdaniem organu należy traktować jako stanowisko w sprawie, natomiast przez skarżącą jako odwołanie od decyzji 16 października 2020 r.
Przy czym odnotowania wymaga, że skarga kasacyjna pomimo sformułowania zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a więc braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz braku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie kwestionuje ustaleń wskazujących, że pismo Spółki z 2 listopada 2020 r. wpłynęło w terminie do wniesienia odwołania dla strony, umieszczono w nim sygnaturę decyzji organu I instancji, a Prezydent Miasta Lublin przekazując je przy piśmie z 6 listopada 2020 r. nie miał wątpliwości co do jego charakteru prawnego, jednoznacznie określając je jako odwołanie od decyzji z 16 października 2020 r. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje także żadnych innych okoliczności, które powinny być ustalone (pominięcia treści znajdujących się w aktach dokumentów) ani dowodów, które powinny być wzięte pod uwagę przez Sąd I instancji. Chybione zatem muszą być skierowane do Sądu I instancji zarzuty wadliwej kontroli ustaleń organu w ramach zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., bez wskazania jakie okoliczności pozostały niewyjaśnione lub zostały wyjaśnione błędnie.
Natomiast jeśli chodzi o kwestionowanie oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, to służy temu zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów). Wprawdzie wynikający z art. 80 K.p.a. obowiązek pozostaje w ścisłym związku z zasadami wyrażonymi w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., to jednak kwestionowanie oceny wyników postępowania dowodowego, to jest oceny wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych według wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania, wymaga sformułowania zarzutu naruszenia właśnie art. 80 K.p.a. Takiego zarzutu skarga kasacyjna jednak nie zawiera.
Nie zostało zatem podważone stanowisko Sąd I instancji, że w sytuacji, gdy pismo Spółki z 2 listopada 2020 r. wpłynęło w terminie do wniesienia odwołania dla strony, to organ odwoławczy mając zastrzeżenia co do jego charakteru prawnego powinien zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie jego treści. Trafnie też uznał Sąd I instancji, że postępowanie administracyjne nie ma charakteru ściśle formalnego, a decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł, czy nawet literalne brzmienie jego podania; ważne przy tym jest, że wyrażone zostaje w jakikolwiek sposób niezadowolenie z działań organu. Słusznie przyjął Sąd Wojewódzki, że intencje strony powinny być przy tym interpretowane tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego, organ powinien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią. Nie została też skutecznie zakwestionowana ocena Sądu Wojewódzkiego, że brak wskazania w piśmie z 2 listopada 2020 r. zarzutów co do decyzji, a skupienie się przez Spółkę na zarzutach co do prawidłowości operatu szacunkowego, dyskwalifikowało to pismo jako odwołanie od decyzji. W sprawach, jak niniejsza - dotycząca ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości na podstawie art. 98a i art. 146 ust.1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poczynienie koniecznych ustaleń następuje właśnie po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Operat szacunkowy określający wartości nieruchomości jest zatem kluczowym dowodem. W konsekwencji nie można odmówić racji Sądowi I instancji, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie sprostało wymogom art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 9 K.p.a., a tym samym, że naruszyło art. 128 i art. 134 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.