Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 577/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 8 lipca 2022 r. nr SKO-4110/1015/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś w pkt 2 zwrócił skarżącemu niezasadnie uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Przygodzice z dnia 9 czerwca 2022 r., w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz [...] w związku z opieką nad babcią [...], która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu odwoławczego babcia [...] ma dwóch synów, i to oni niewątpliwie zobowiązani są do alimentacji w pierwszej kolejności. Odwołującemu się przysługiwałoby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyby synowie [...] nie byli w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu, czego zdaniem organu nie można stwierdzić w niniejszej sprawie. Nie chodzi tu tylko o brak możliwości sprawowania przez niech opieki nad niepełnosprawną matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022, poz. 615, dalej: u.ś.r.), ale także o fakt, że tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniósł [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, organy prawidłowo stwierdziły, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, babcia Skarżącego ma dwóch synów i z obowiązku alimentacyjnego wobec matki nie zwalnia ich to, że znajdują się ich zdaniem w sytuacji osobistej uniemożliwiającej sprawowanie faktycznej stałej opieki nad matką. Tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom inny niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki. Żaden z synów żaden z synów niepełnosprawnej [...] nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ani nawet umiarkowanym.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w zakresie oddalenia skargi i zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz art. 2, art. 18, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że:
- a) legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności jest warunkiem koniecznym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki,
- b) nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności w sytuacji, w której osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym same nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pomimo braku możliwości wypełnienia przez nie tego obowiązku;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez:
- a) oddalenie skargi w wyniku uznania za prawidłowe ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania administracyjnego w zakresie możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną [...] przez jej synów w sytuacji, w której ustalenia te mają charakter dowolny, a organy administracji publicznej nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, z którego wynika, że synowie [...] obiektywnie nie mają możliwości wywiązania się ze swojego obowiązku alimentacyjnego względem niepełnosprawnej matki w jakiejkolwiek formie,
- b) oddalenie skargi w wyniku uznania, że organy administracji publicznej I i II instancji prawidłowo i w stopniu wystarczającym dla rozstrzygnięcia sprawy ustaliły stan faktyczny w sytuacji, w której organy postępowania administracyjnego nie przeprowadziły dowodów niezbędnych do ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w zakresie faktycznej możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką [...] przez jej synów, sytuacji materialnej, osobistej i zdrowotnej synów [...], co miało wpływ na błędne uznanie, że osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym w pierwszej kolejności mają obiektywną możliwość sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie w jakim oddalono skargę i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie w jakim oddalono skargę i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest czy świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane innemu członkowi rodziny - w realiach niniejszej sprawy wnukowi [...] - zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności, gdy dwaj synowie jako zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności tej opieki faktycznie sprawować nie mogą i jednocześnie nie legitymują się wymaganym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania zaskarżonych decyzji), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jednocześnie stosownie do art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Biorąc powyższe pod uwagę oraz stan faktyczny sprawy, w ocenie Sądu Naczelnego, należy się zgodzić z wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądem Sądu wojewódzkiego. Treść przytoczonych przepisów nie budzi bowiem żadnych wątpliwości językowych ani interpretacyjnych. Odpowiadając na sporne w sprawie zagadnienie podzielić należy w całości stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OSP 2/22 podjętej w pełnym składzie (7 sędziów), w której Sąd stwierdził, że formułując warunki odstąpienia od literalnego rozumienia przepisu, w orzecznictwie wskazuje się, że może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi.
W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Dalej w uchwale wskazuje się, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa.
Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane (uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022r. sygn. akt I OPS 2/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powołanej uchwały należy przyjąć, że nie jest rolą sądu administracyjnego znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego dla zasad przyznawania w konkretnym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, ale zbadanie czy w danej sprawie organ prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa. Decyzja wydawana w kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest bowiem decyzją uznaniową. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale brzmienie nadane ustawie przez ustawodawcę względem standardów konstytucyjnych nie jest przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku zasady równości wobec prawa, obowiązku ochrony rodziny (art. 18 i art. 32 Konstytucji RP) i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność.
To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny.
W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. W przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zaś w przypadku braku współmałżonka - braku osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności (tu: synów), bądź posiadanie przez nich orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane - zdaniem składu poszerzonego - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej.
Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca - jak wskazano w uchwale - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja właśnie zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.
Taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22; publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji, za niesłuszny uznać należy zarzut pierwszy skargi kasacyjnej, tj. naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz art. 2, art. 18, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.
W świetle przedstawionej analizy odmówić słuszności należy również zarzutowi naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo oddalił skargę, bowiem przywołane zastosowane przez organy przepisy nie zostały naruszone, postępowanie przeprowadzono w poszanowaniu jego zasad kodeksowych, a w konsekwencji wydane w sprawie decyzje były zgodne z prawem obowiązującym w dniu ich wydania. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się dowolności w przeprowadzonym przez organy, jak i Sąd I instancji postępowaniu.
Przypomnieć jedynie należy, że organy w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie wydają decyzji uznaniowej, a postępują ściśle według treści norm (przepisów) zawartych m.in. w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jeżeli ta zawiera skonkretyzowane i wymienione kryteria przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – to organ jest zobligowany do ich przestrzegania i nie może postąpić dowolnie bądź inaczej niż przepisy wskazują (por. K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny – jego istota, [w:] System Prawa Administracyjnego. Prawne formy działania administracji. Tom 5. A. Błaś, J. Boć, M. Stahl, K. M. Ziemski. Redaktorzy naukowi: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 181–184).
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.
Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.