Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 98/17 oddalił skargę Z. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Naczelnik Gminy K. decyzją z dnia [...] września 1976 r., wydaną na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) oraz art. 97 K.p.a. - przejął na własność Państwa z urzędu za rentę gospodarstwo rolne bez zabudowań o łącznej powierzchni 17,05 ha, położone we wsi L., gmina K., stanowiące własność J. S. W pozostałych punktach decyzji ustalił wartość budynków oraz wartość zadłużenia gospodarstwa. Ustalił również, że poziom produkcji gospodarstwa nie jest wyższy niż średnia w gminie na podobnych glebach.
Jednocześnie przydzielił J. S. do bezpłatnego dożywotniego użytkowania działkę o pow. 0,50 ha. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że J. S. ma 61 lat, jest samotny i nie ma następcy. Natomiast jego gospodarstwo rolne ma bardzo niski poziom produkcji oraz niską kulturę gleby. Dodał, że podstawą przejęcia gospodarstwa jest przeprowadzona w dniu 15 lipca 1976 r. lustracja oraz wiek właściciela.
W dniu 20 sierpnia 2014 r. Z. B. - spadkobierca J. S. - zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej, a w części z rażącym naruszeniem prawa.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] września 1976 r.
Ponowie rozpoznając sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2015 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ powołał art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne - wskazując na zawarte w nim przesłanki umożliwiające przejęcie na własność Państwa gospodarstwa rolnego. Następnie wyjaśnił, że jak wynika z pisma Urzędu Stanu Cywilnego w K. z dnia 2 czerwca 2016 r., dawny właściciel nieruchomości urodził się [...] stycznia 1915 r. - zatem spełniał on normę przewidzianą w ust. 2 ww. przepisu, ponieważ na dzień wydania decyzji miał ukończone 61 lat. Zdaniem organu, nie pozostawia ponadto wątpliwości, że w sprawie spełniona została druga przesłanka wymieniona w powyższym przepisie. Z pisma Starosty W. z dnia 9 maja 2016 r. wynika bowiem, iż w skład gospodarstwa J. S. wchodziły działki nr [...] o łącznej powierzchni 17,05 ha.
Przy czym użytki rolne oraz leśne stanowiły około 98% tej powierzchni tj. ok. 16,69 ha. Co oznacza, że przekraczały wielokrotnie powierzchnię określoną w art. 9 ust. 2 ww. ustawy. Odnośnie trzeciej ustawowej przesłanki - dotyczącej wykazywania przez gospodarstwo niskiego poziomu produkcji - Minister wskazał, iż z treści kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] września 1976 r. wynika, że kultura gleby w gospodarstwie J. S. była niska a gospodarstwo wykazywało bardzo niski poziom produkcji rolnej. Weryfikacja tych ustaleń nie jest obecnie możliwa. Nie udało się bowiem odnaleźć większości akt z prowadzonego ówcześnie postępowania, które najprawdopodobniej uległy zniszczeniu. Jedynym ocalałym dokumentem dotyczącym przejęcia jest odpis samej decyzji z dnia [...] września 1976 r. Zaistniała okoliczność nie może jednak stwarzać podstaw do domniemania, iż zakwalifikowanie gospodarstwa J. S. do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji rolnej było bezpodstawne, a w konsekwencji świadczyć o wadliwości wydanej w tej sprawie decyzji.
Niezachowanie dokumentacji, na podstawie której zostały ustalone istotne dla sprawy okoliczności, nie jest bowiem tożsame z jej nieistnieniem. Jeśli zatem z uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 1976 r. wynika, że w odniesieniu do gospodarstwa J. S. niski poziom produkcji został przez Naczelnika Gminy K. ustalony (stwierdzony), to należy przyjąć, iż ustalenie to odpowiada istniejącemu ówcześnie stanowi faktycznemu. Dane zawarte w decyzji korzystają bowiem z domniemania, o którym mowa w art. 76 § 1kpa.
Na decyzję organu odwoławczego Z. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W uzasadnieniu podał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje spełnienie ostatniej przesłanki zawartej w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. - mianowicie "niski poziom produkcji rolnej" przejmowanego gospodarstwa. Wskazał, że pojęcie "niski poziom produkcji rolnej" nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne.
Również wydane do niej akty wykonawcze nie definiowały tego wyrażenia. Wyrażenie to było sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Rozporządzenie to zostało wydane jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz.
14) - zatem miało zastosowanie do sytuacji nieregulowanych w tej ustawie. Mogło być też stosowane posiłkowo przez orzekające ówcześnie organy, przy realizacji unormowań wynikających z ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne. Jednakże żaden z przepisów obowiązującego wówczas prawa nie nakazywał stosowania przepisów tego rozporządzenia w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Ponieważ rozporządzenie z dnia 26 marca 1968 r. mogło być i było stosowane jedynie posiłkowo, dlatego też takie jego stosowanie wyklucza możliwość rażącego naruszenia jego przepisów - ponieważ nie stanowiły one normatywnego wzorca, który znajdował bezpośrednie zastosowanie w sprawie. Brak jest zatem możliwości uznania rażącego naruszenia prawa w tym zakresie.
Zdaniem Sądu I instancji, brak jest również możliwości uznania rażącego naruszenia art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Jak wskazano powyżej, w zakresie w jakim wskazywał on na "niski poziom produkcji rolnej", przepis ten - z uwagi na jego niedookreślenie - mógł być różnie interpretowany. Z tego względu nie można go było rażąco naruszyć, gdyż rażąco naruszyć można tylko przepis jasno i wyraźnie określony, co wielokrotnie podkreślano już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Słusznie Sąd I instancji za wadliwe uznał stanowisko o błędnej wykładni art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. poprzez stwierdzenie, że możliwe było przejęcie gospodarstwa bez wniosku właściciela gospodarstwa. Z powyższego przepisu wprost wynika bowiem, że postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu mogło być prowadzone z urzędu. Ponadto, podstawą przejęcia gospodarstwa J. S. nie były - wbrew stanowisku skarżącego - przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, lecz były to przepisy ww. ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Fakt, że pojęcie "niski poziom produkcji rolnej" zostało sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r., które zostało wydane jako akt wykonawczy do ww. ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. – nie świadczy o zastosowaniu przepisów tej ustawy.
Sąd I instancji uznał również, że decyzja z dnia [...] września 1976 r. znajduje oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym - co prawda bardzo skromnym - ale pozwalającym na poczynienie ustaleń, istotnych z punktu widzenia ww. art. 9 ust.
2. W uzasadnienia tej decyzji stwierdzono, iż podstawą przejęcia gospodarstwa jest przeprowadzona w dniu 15 lipca 1976 r. lustracja, gospodarstwo rolne ma bardzo niski poziom produkcji oraz niską kulturę gleby. W aktach sprawy znajduje się też protokół z dnia 2 października 1976 r., w którego treści wskazano, że grunty znajdujące się na terenie gospodarstwa J. S. były "w złej kulturze" - co potwierdza niski poziom produkcji przejmowanego gospodarstwa, na który wskazano w decyzji z [...] września 1976 r. Nie była to zatem decyzja oparta na arbitralnym uznaniu administracyjnym.
W ocenie Sądu I instancji, dokonane powyżej ustalenia jednoznacznie wskazują na brak rażącego naruszenia prawa - o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - przy wydawaniu decyzji z [...] września 1976 r. Poza tym fakt, iż J. S. nie zaskarżył tej decyzji także świadczy o tym, że była ona zgodna z jego wolą oraz zgodna z prawem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z. B. wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1976 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- I. naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy w szczególności:
- 1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niezastowanie powyższego przepisu w okolicznościach to uzasadniających;
- 2) art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym i sprzecznym materiale dowodowym;
- 3) art. 80 K.p.a. poprzez dowolną i sprzeczną z doświadczeniem życiowym ocenę materiału dowodowego przyjmując, iż takie czynności w trakcie postępowania jak lustracja gospodarstwa, zostały faktycznie dokonane pomimo braku w tym zakresie jakiejkolwiek dokumentacji
II.naruszenie prawa materialnego w szczególności:
- 1) art. 9 ust 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w okolicznościach tego nieuzasadniających i przyjęcie za organem administracji publicznej, iż w niniejszej sprawie występowała przesłanka do przejęcia gospodarstwa rolnego z urzędu polegająca na wykazywaniu przez gospodarstwo niskiej produkcji rolnej,
- 2) § 2 rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji w skutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności tych gruntów (Dz. U. Nr 11, poz.
- 58) w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 maja 1974 o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaly pieniężne, poprzez niezastosowanie powyższego przepisu i przyjęcie za organem administracji publicznej, iż nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania są procesową konsekwencją dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, a zakwestionowanej przez skarżących kasacyjnie, wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w postaci art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność skarbu państwa za rentę i spłaty pieniężne. Spór sprowadza się do interpretacji zawartego w przepisie art. 9 ust. 2 ustawy pojęcia “niski poziom produkcji rolnej", który warunkował przejęcie gospodarstwa na rzecz Państwa.
Zauważyć należy, że wskazana ustawa nie definiowała określenia "niskiego poziomu produkcji rolnej". Wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, również nie precyzowało tego pojęcia oraz nie określało trybu kwalifikowania gospodarstw rolnych, jako wykazujących niski poziom produkcji rolnej. Skutkowało to przyznaniem organom administracji pewnej swobody, uznania przy kwalifikacji gospodarstw rolnych do grupy tych o niskim poziomie produkcji rolnej.
Z tego względu, niejednokrotnie w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 9 ust. 2 cyt. ustawy, posiłkowano się przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Był to jednak akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie, skoro w ustawie o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie zawarto kryteriów pozwalających przypisać gospodarstwu rolnemu niski poziom produkcji rolnej, a posiłkowe stosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. wynikało wyłącznie z konieczności dokonywania określonej wykładni obowiązujących przepisów prawa, to ewentualnych błędów polegających na braku zastosowania wprost wszystkich, czy części reguł wynikających z tego rozporządzenia – nie można obecnie kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa.
Jak słusznie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny, rażące naruszenie prawa może dotyczyć jedynie tych przepisów, które miały bezpośrednie zastosowanie w danym postępowaniu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 775/11).
Z tego względu, skoro badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja, oparta na przepisie art. 9 ust. 2 ustawy, odwołuje się do czynności lustracji gospodarstwa z dnia 15 lipca 1976 r., z której miało wynikać że w gospodarstwie osiąga się niski poziom produkcji, gleby pozostają w niskiej kulturze, jego właściel jest samotny i ma 61 lat, to nie sposób przyjąć, by w sprawie nie badano koniecznych dla przejęcia w trybie tej normy przesłanek.
Decyzja o przejęciu została doręczona ówczesnemu właścicielowi, który nie złożył środka zaskarżenia. To, że w aktach zachował się wyłącznie protokół sporządzony już po uprawomocnieniu się decyzji o przejęciu, nie może mieć w sprawie decydującego znaczenia. Wniosek o stwierdzenie nieważności następca prawny złożył bowiem dopiero po upływie kilkudziesięciu lat od przejęcia gospodarstwa przez państwo. To, że do tego czasu zachowała się tak znikoma część akt nie oznacza, że relewantne z punktu widzenia wyniku sprawy okoliczności nie zostały ustalone w sprawie, a w konsekwencji, że brak było przesłanek do przyjęcia przesłanki "niskiego poziomu produkcji rolnej" skoro z decyzji wynika że ustalenia w tym względzie były prowadzone i ich wynik zapisany został w decyzji. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało, by brak kompletnych akt wywłaszczeniowych wynikał z uchybień organów. Można stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie postępowania dowodowego tylko wówczas, gdy rażące naruszanie przepisów nie budzi żadnych wątpliwości.
Niewątpliwie organ podejmował próby zgromadzenia tych dokumentów, nie można zatem zarzucić organowi nadzoru zaniedbań w gromadzeniu materiału dowodowego, co mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezachowanie kompletnych akt po tylu latach nie może prowadzić do domniemania, że dany dokument nie został w ogóle sporządzony i tym samym, że czynność nie została dopełniona.
Z tej przyczyny, za niezasadne uznać należało zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Braki materiału dowodowego po tak długim okresie czasu nie oznaczają, że koniecznych dla ustaleń czynności nie przeprowadzono w postępowaniu rozpoznawczym.
W przedstawionych okolicznościach nie można było zatem przyjąć, że doszło do zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jak słusznie wskazał Sąd I instancji.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a., podlega oddaleniu.