Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1493/16 po rozpoznaniu skargi G. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidulanego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r. skarżący zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Organ wyjaśnił, że odcinek drogi krajowej nr [...] z której skarżący posiada zjazd, zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (ze zm.) został zakwalifikowany do dróg głównych (droga klasy G). Natomiast zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124) na drodze tej klasy należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.
Ponadto stosownie do § 113 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania, tymczasem wnioskowany zjazd publiczny znajdowałby się nie tylko w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogami gminnymi ale w jego obrębie.
W ocenie organu wnioskowany zjazd publiczny generowałby zwiększony ruch samochodowy stanowiąc większe zagrożenie bezpieczeństwa, tym bardziej, że na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje duże natężenie ruchu drogowego, które wykazuje tendencję wzrostową, ponieważ w 2010 r. wynosiło 9 473 poj./dobę a w 2015 r. 9 983 poj./dobę.
Powyższą decyzję G. D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie:
- - art. 29 ustawy o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie i uznanie, że wymogi wynikające z warunków technicznych, w szczególności kwestia bezpieczeństwa, uzasadniają wydanie decyzji odmownej;
- - § 9 oraz § 113 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że można było odmówić wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu, pomimo faktu, że obecnie istniejący zjazd wykorzystywany do prowadzenia działalności usługowej nie powoduje zagrożenia dla użytkowników drogi;
- - art. 38 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu będzie zagrażało ochronie życia obywateli, podczas, gdy z art. 64 Konstytucji RP wynika, że każdy obywatel ma prawo do własności, które może być ograniczone tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając opisaną skargę wskazał, że obowiązkiem organu wydającego decyzję odmawiającą wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej jest dokonanie oceny, czy powstanie nowego zjazdu, bądź zmiana jego charakteru będzie miała wpływ na pogorszenie warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz, czy spełnione zostaną inne kryteria wyznaczone przez przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne oraz ich usytuowanie, tymczasem jedynym konkretnym ustaleniem organu jest określenie natężenia ruchu na odcinku drogi krajowej, gdzie zlokalizowany jest zjazd, który miałby być przebudowany.
Sąd podkreślił również, że podstawową przesłanką przy lokalizacji zjazdów, jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może wpływać na uprawnienia właściciela w swobodnym korzystaniu z jego nieruchomości, jednakże w świetle art. 140 k.c. prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, do których należą przepisy ustawy o drogach publicznych i aktów wykonawczych do tej ustawy. Przy czym stosując powyższe przepisy organ winien operować konkretnymi ustaleniami uzasadniającymi ich stosowanie.
Brak wymienienia w decyzji sąsiadujących zjazdów i ich charakteru, odległości między nimi a spornym zjazdem, nieokreślenie dodatkowego pasa ruchu o którym mowa w decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. oraz brak analizy innych możliwości dojazdu do nieruchomości skarżącego uniemożliwiły kontrolę i ocenę prawidłowości zaskarżonych decyzji,powodując tym samym konieczność ich uchylenia.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 dalej "k.p.a.") poprzez przyjęcie, że organ naruszył ww. przepisy k.p.a. w wyniku niewywiązania się z obowiązku dochodzenia prawdy materialnej i podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz udokumentowania treści uzasadnienia decyzji wypełnienia ww. obowiązków, w sytuacji gdy organ ustalił istotne dla sprawy okoliczności, co przedstawił szczegółowo w uzasadnieniu obu decyzji, co doprowadziło do niezasadnego uchylenia przez Sąd obu decyzji;
- - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.)w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 i § 113 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że organ niezasadnie odmówił wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu w sytuacji, gdy na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi posiada kompetencje do wydania decyzji uznaniowej i w tym konkretnym przypadku zgodnie z § 113 ust. 7 pkt 1 przywołanego rozporządzenia zobowiązany był do wydania decyzji odmownej.
W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie w przypadku uznania przez NSA, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona na podst. art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez niesłuszne uznanie, iż organy nie podjęły niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego.
Stosownie do treści art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.
W myśl zaś § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie "w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę".
Nie powinno budzić wątpliwości, że art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy.
W niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie uznał Sąd I instancji, że okoliczności faktyczne nie zostały przez organy wyjaśnione w sposób należyty.
Przy występującej kolizji ważnych zasad zagwarantowanych w Konstytucji, tj. ochrony życia wyrażonej w art. 38 i nakazu zapewnienia bezpieczeństwa obywateli, zagwarantowanego w art. 5 Konstytucji, a z drugiej strony uprawnienia właściciela nieruchomości do swobodnego korzystania ze swojej własności zagwarantowanego w art. 64 Konstytucji oraz swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej art. 22 Konstytucji – organy administracji rozpatrujące przedmiotową sprawę mają obowiązek odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wyżej wspomnianych wartości i przekonującego wyjaśnienia, dlaczego określonej zasadzie konstytucyjnej przyznały prymat.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 i § 113 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie.
Odnosząc się do tej podstawy kasacyjnej polegającej na naruszeniu prawa materialnego art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymienia dwie postacie naruszenia prawa materialnego, mogące stanowić podstawę skargi kasacyjnej. Pierwsza to błędna wykładnia – polegająca na mylnym rozumieniu normy prawnej, zaś druga to błąd w subsumpcji, polegający na tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej.
Skarżący kasacyjnie zarzucił zaś niezastosowanie przepisu, a to pozostaje poza zakresem określonym w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo dostrzegł i opisał braki w postępowaniu organów administracji sprowadzające się do niestarannego uzasadnienia prawnego i faktycznego.
Jednoczenie Sąd I instancji nie przesądził sposobu załatwienia sprawy, co zdaje się zarzucać skarżący kasacyjnie.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.