Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 376/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi E. D., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oraz decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2011 r. nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. D., Szef Biura Ochrony Rządu, na podstawie art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, zwanej dalej "ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji") w zw. z art. 83 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.), odmówił przyznania wnioskodawcy pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z nadesłanych oświadczeń i wniosków wynika, iż wnioskodawca ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe poprzez posiadanie lokalu mieszkalnego w Warszawie. Podał także, że na wezwanie do złożenia oświadczeń co do zajmowanego lokalu mieszkalnego, wnioskodawca nie złożył pełnych wyjaśnień, a w szczególności, jaki zajmuje lokal mieszkalny. Dalej organ podkreślił, że pomoc finansowa jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego oraz konsekwencją niezrealizowania uprawnień funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego. Świadczenie to przyznaje się zatem emerytom Biura Ochrony Rządu na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, którzy spełniają warunek do przydzielenia im lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymali. Uprawnienie to, w ocenie organu, jest ściśle związane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.
Szef Biura Ochrony Rządu wskazał, że przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu na podstawie decyzji administracyjnej wyliczone zostały w art. 84 ust. 2 ustawy o Biurze Ochrony Rządu. Zdaniem organu pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego nabycia uprawnień emerytalnych.
Na skutek wniesionego od powyższej decyzji przez E. D. odwołania Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, uchylił decyzję Szefa Biura Ochrony Rządu oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości.
W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że przepisy ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu nie przewidują możliwości wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Wypłata ekwiwalentu, po uprzednim wciągnięciu na listę osób oczekujących na realizację świadczenia, następuje w kolejności złożonych wniosków, zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy – na podstawie umowy zawartej między Szefem Biura Ochrony Rządu, a osobą uprawnioną. Zawarcie umowy nie jest poprzedzone wszczęciem postępowania administracyjnego i wydaniem decyzji. Z tych względów realizacja prawa do ekwiwalentu ma charakter cywilnoprawny.
Dalej podniesiono, że z uwagi na to, iż świadczenie w postaci ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego nie jest przyznawane w drodze decyzji administracyjnej organ uznał, że postępowanie z wniosku strony jest bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.).
Nadto wskazano, że weryfikowane w postępowaniu odwoławczym orzeczenie Szefa Biura Ochrony Rządu nr [...] z dnia [...] października 2011 r. jest tożsame podmiotowo i przedmiotowo z decyzją Szefa BOR nr [...] z dnia [...] października 2011 r. i z tego względu należało decyzję uchylić i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. D. domagając się jej uchylenia. Zakwestionowanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, a także art. 87 ustawy o Biurze Ochrony Rządu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, że brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, w tym orzekającej o odmowie jej przyznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w świetle przepisu art. 84 ust. 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu lokal mieszkalny przydziela Szef Biura Ochrony Rządu w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei ekwiwalent pieniężny wypłaca się na podstawie umowy zawartej między Szefem Biura Ochrony Rządu, a osobą uprawnioną (art. 83 ust. 1 tej ustawy).
Dalej analizując przepisy ustawy o Biurze Ochrony Rządu i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz. U. Nr 108, poz. 955 ze zm.) Sąd doszedł do przekonania, że po pierwsze - zainteresowanemu funkcjonariuszowi lub emerytowi "policyjnemu" (w omawianym przypadku emerytowanemu funkcjonariuszowi BOR) przysługuje prawo do realizacji lokalu mieszkalnego w formie wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego i organ związany jest wnioskiem funkcjonariusza. Ustawodawca poprzez użycie określenia "ekwiwalent przyznaje się na wniosek funkcjonariusza lub osoby (...)" oraz "wypłata ekwiwalentu następuje (...) na podstawie umowy zawartej między szefem Biura Ochrony Rządu, a osoba uprawnioną" przesądził bowiem, że właściwy organ winien z funkcjonariuszem zawrzeć stosowną umowę, określając w szczególności wysokość ekwiwalentu obliczonego zgodnie z § 4 rozporządzenia oraz – ewentualnie – w oparciu o § 6 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia, termin zwolnienia przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów (...), o ile taki lokal funkcjonariusz zajmuje.
Po drugie i - dla rozpoznawanej sprawy - najistotniejsze, wypłata ekwiwalentu co prawda następuje na podstawie umowy, ale umowa ta ma w gruncie rzeczy charakter "materialno-techniczny". Do takiego stwierdzenia upoważnia to, że przedmiotowa umowa związana jest z wnioskiem zainteresowanego funkcjonariusza i przybiera charakter "obligatoryjny". Oznacza to, że o ile funkcjonariusz (emeryt "policyjny") złoży stosowny wniosek, który spełnia warunki określone w § 3 ust. 3 rozporządzenia, to organ winien zawrzeć z nim umowę o wypłatę świadczenia.
Z analizy akt administracyjnych wynika, że organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu decyzją z dnia [...] października 2011 r. pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe uznając, że wnioskodawca ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe poprzez posiadanie lokalu mieszkalnego w Warszawie.
W tym miejscu Sąd zauważył, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem oraz stanowiskiem doktryny, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. W ocenie Sądu taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni bowiem zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony.
Nadto Sąd wyjaśnił, że decyzja o umorzeniu postępowania zapada w sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zwrócił także uwagę, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.
W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy nie możemy mówić o bezprzedmiotowości postępowania, gdyż kwestia prawa realizacji funkcjonariusza (emeryta) Biura Ochrony Rządu została wyraźnie unormowana w przepisach prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o Biurze Ochrony Rządu. To, że ekwiwalent ten wypłaca się na podstawie umowy zawartej między Szefem Biura Ochrony Rządu, a osobą uprawnioną nie upoważnia do przyjętego przez organ poglądu, że "od początku brak było podstaw do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o przyznaniu bądź odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia". Wręcz przeciwnie, jak to wykazano wcześniej, przeprowadzona analiza przepisów, w tym w szczególności art. 83 ustawy o Biurze Ochrony Rządu oraz rozporządzenia, wsparta poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądowoadministracyjnym, prowadzi do wniosku, że odmowa wypłaty takiego ekwiwalentu winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnoprawnej.
Nadto wskazano, że przepis art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, na który powołuje się organ odwoławczy, uzasadniając swą decyzję o umorzeniu postępowania, nie określa wprost, w jakiej formie następuje odmowa przyznania ekwiwalentu pieniężnego, wskazując jedynie w ust. 2 art. 83, że wypłata ekwiwalentu, a więc "pozytywne" załatwienie wniosku zainteresowanego, następuje w formie umowy zawartej między szefem Biura Ochrony Rządu, a osobą uprawnioną. Przyjąć zatem należy, że "negatywne" załatwienie sprawy winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ odwoławczy umarzając postępowanie w sprawie z powodu jej bezprzedmiotowości, w sposób oczywisty naruszył art. 105 § 1 K.p.a. Niezależnie od powyższego, Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji, albowiem analizując akta postępowania administracyjnego dostrzegł, że Szef Biura Ochrony Rządu wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 7, 10 i 107 § 3 K.p.a. Nie wyjaśnił bowiem w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy w aspekcie ustalenia jaki konkretnie lokal mieszkalny w Warszawie zajmuje skarżący, ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia w tym zakresie.
Sąd zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji nie zapoznał także skarżącego przed wydaniem decyzji ze zgromadzonymi w sprawie materiałami oraz nie umożliwił mu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, a także nie uzasadnił swojej decyzji zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a. Organ ten, w szczególności, nie wyjaśnił dlaczego "uprawnienie w postaci pomocy finansowej powiązane jest w sposób oczywisty z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych" w kontekście rozpoznawanego wniosku o ekwiwalent w zamian za rezygnację z lokalu.
W tej sytuacji Sad wskazał, że rozpoznając ponownie wniosek skarżącego, organ winien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie, z uwzględnieniem wskazań wynikających z uzasadnienia niniejszego orzeczenia.
Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych zaskarżając je w całości.
Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
art. 83 ustawy o Biurze Ochrony Rządu (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 163 poz. 1712 ze zm.) poprzez przyjęcie, że odmowa wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za brak mieszkania skarżącemu winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej,
- 2. naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie:
art. 105 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż w postępowaniu prowadzonym przez organ w sprawie prawa skarżącego do powyższego ekwiwalentu nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości niniejszego postępowania.
Wskazując na powyższe, na zasadzie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 oraz art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, względnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi skarżącego oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W motywach kasacji podniesiono, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, wbrew jednoznacznym uregulowaniom zawartym w art. 83 ust. 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu wskazującym, iż ekwiwalent pieniężny za brak lokalu mieszkalnego dla funkcjonariusza (emerytowanego funkcjonariusza) Biura Ochrony Rządu wypłaca się na podstawie umowy cywilno-prawnej zawartej pomiędzy ubiegającym się o powyższy ekwiwalent i Szefem Biura Ochrony Rządu, stwierdził, że odmowa wypłaty ekwiwalentu winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Powyższe jest sprzeczne z treścią art. 83 wyżej powołanej ustawy. Skoro wypłata ekwiwalentu pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego następuje na podstawie umowy cywilno-prawnej zawartej pomiędzy funkcjonariuszem (emerytowanym funkcjonariuszem) Biura Ochrony Rządu, to odmowa wypłaty tego ekwiwalentu w konsekwencji powyższego nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.
Dodatkowo, wbrew treści i motywom wyroku Sądu pierwszej instancji, w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na okoliczność, iż skoro organ administracyjny pierwszej instancji wydał decyzję odmowną w zakresie wypłaty skarżącemu wnioskowanego ekwiwalentu pieniężnego za brak mieszkania, a sprawa zgodnie z treścią art. 83 ustawy o Biurze Ochrony Rządu winna być załatwiona w trybie umowy cywilno-prawnej, a nie w drodze decyzji administracyjnej, zatem w świetle art. 105 K.p.a. w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, co uzasadniło wydanie przez organ drugiej instancji decyzji administracyjnej w przedmiocie umorzenia postępowania.
Nadto wskazano, że w analogicznych stanach faktyczno-prawnych zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak i Naczelny Sąd Administracyjny wydały wyroki oddalające skargi (wyroki WSA w Warszawie i NSA sygn. akt: II SA/Wa 398/12, II SA/Wa 397/12, I OSK 447/04).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. D. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu.
W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie wystąpiła, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawane zarzuty skargi kasacyjnej w całości zasługiwały na uwzględnienie.
W przedmiotowej sprawie E. D. po zwolnieniu ze służby w Biurze Ochrony Rządu nabył uprawnienie do emerytury policyjnej. Wnioskiem z dnia 10 października 2011 r. skierowanym do Szefa Biura Ochrony Rządu domagał się przyznania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na podstawie art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz.67 ze zm.) w wysokości określonej w art. 83 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm.). W motywach tego wniosku wskazał, że podczas pełnienia służby w Biurze Ochrony Rządu jak i po jej zakończeniu, nie przydzielono mu lokalu mieszkalnego jak również nie wypłacono ekwiwalentu o jakim mowa w art. 83 ust. 3 ustawy o Biurze Ochrony Rządu.
Z treści ww. wniosku wynika zatem, że pomoc której strona domagała się od Szefa Biura Ochrony Rządu dotyczyła wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu, przewidzianego w art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, albowiem takiego właśnie prawa do lokalu dotyczy wskazany we wniosku przepis art. 83 ust. 3 i 4 ustawy o Biurze Ochrony Rządu w zw. z art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że stosownie do regulacji art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Jak wynika z utrwalonych poglądów o orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa interpretacja art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji dowodzi, że poza uprawnieniem emeryta policyjnego do lokalu i jego uprawnieniem do pomocy na uzyskanie lokalu, ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, innych świadczeń tym podmiotom nie zapewniła - porównaj wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1063/11 publikowany w zbiorze Lex nr 1135306.
Według art. 83 ust. 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, prawo do lokalu realizuje się przez przydział lokalu albo wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. Oznacza to, iż wskazane uprawnienie socjalne funkcjonariusza (emerytowanego funkcjonariusza) Biura Ochrony Rządu, które realizowane jest według jego wyboru, polega na przydziale lokalu mieszkalnego, ewentualnie na wypłacie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu.
Nie budzi natomiast wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż skonkretyzowane w art. 2 pkt 2 lit. c i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym może polegać w odniesieniu do emerytowanego funkcjonariusza Biura Ochrony Rządu wyłącznie na wypłacie ekwiwalentu za rezygnację z lokalu. O taką też pomoc ww. wystąpił w tej sprawie.
Niesporne w niniejszej sprawie jest, że przydział lokalu następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 84 ust. 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu), zaś ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z lokalu wypłaca się na podstawie umowy zawartej między Szefem Biura Ochrony Rządu a osobą uprawnioną (art. 83 ust. 2 ustawy o Biurze Ochrony Rządu). Wysokość, warunki i tryb przyznawania funkcjonariuszom Biura Ochrony Rządu ekwiwalentu pieniężnego określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz. U. Nr 108, poz. 955).
Z powyższego zatem wynika, że wypłata ekwiwalentu, a więc pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, następuje na podstawie umowy. Z tych względów realizacja prawa do ekwiwalentu ma charakter cywilnoprawny. Zawarcie zaś umowy nie jest poprzedzone wszczęciem postępowania administracyjnego i wydaniem decyzji. W takiej sytuacji generalnie brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, czy innego aktu z zakresu administracji publicznej.
Skoro wypłata przedmiotowego ekwiwalentu, a więc pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, nie jest załatwiana w trybie administracyjnym, lecz w trybie cywilnoprawnym, tj. na podstawie umowy, to wynika z tego, iż nie można wydać w tej sprawie decyzji administracyjnej o przyznaniu takiej pomocy, a w wypadku zaistnienia negatywnych przesłanek do zawarcia takiej umowy, decyzji administracyjnej o odmowie jej przyznania jak wadliwie wskazuje w tym zakresie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Decyzję odmowną można bowiem wydać jeżeli jest do tego podstawa materialnoprawna, zaś strona nie spełnia przesłanek do uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia.
Natomiast w niniejszej sprawie takiej podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej brak. Każde władcze działanie (a takim jest podejmowanie decyzji administracyjnej) musi mieć ustawową podstawę prawną. Brak takiej podstawy stanowi o niemożności rozstrzygnięcia sprawy decyzją. Niewątpliwie charakter cywilnoprawny czynności związanej z realizacją prawa do lokalu poprzez wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu wyłącza możliwość wydawania decyzji w tym przypadku. Stanowisko to potwierdzają poniżej zamieszczone orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazujące na brak decyzyjnego rozstrzygania kwestii realizacji prawa do lokalu poprzez przyznanie przedmiotowego ekwiwalentu, a które w pełni są podzielane przez skład orzekający w tej sprawie.
W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2012 r. o sygn. akt I OSK 87/12 (publ. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzono, że "z treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu wynika, że wypłata ekwiwalentu pieniężnego następuje na podstawie umowy, a więc czynności cywilnoprawnej, a nie na podstawie decyzji administracyjnej, czy innego aktu z zakresu administracji publicznej. Wypłata ekwiwalentu jest załatwiana w trybie cywilnoprawnym – na podstawie umowy, a nie w trybie administracyjnym.
W związku z tym, zakwestionowanie prawidłowości działań organu w przedmiotowej sprawie następuje poprzez poddanie jej kontroli sądu powszechnego. Jeżeli zatem umowa, o której była mowa powyżej, nie podlega kontroli sądu administracyjnego, to w konsekwencji osoba uprawniona nie może dochodzić jej zawarcia w trybie skargi na bezczynność wniesionej do sądu administracyjnego".
Ponadto jak zauważono w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1027/13, (publ. na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl), również w doktrynie podkreśla się, że wypłata przedmiotowego świadczenia następuje w formie umowy. Ani ustawa, ani akt wykonawczy nie przesądzają rodzaju owego zobowiązania. Z tych względów zasadne wydaje się stosowanie do wyżej wzmiankowanej umowy - w zakresie nieuregulowanym w ustawie o BOR - przepisów kodeksu cywilnego. W konsekwencji powyższego do umowy o ekwiwalent zastosować można art. 64 Kodeksu cywilnego Twierdzenie, że prawomocne orzeczenie sądu zastąpić może oświadczenie woli Szefa BOR w przedmiocie zawarcia umowy, wydaje się uprawnione. Oświadczenie woli Szefa formacji stanowi bowiem składnik umowy. Ustawodawca nie wymaga, by umowa przybrała szczególną formę (por. Zeidler Kamil (red.), Lipski Jacek, Nalaskowska Urszula, Ustawa o Biurze Ochrony Rządu. Komentarz, Wydawnictwo ABC, 2008).
Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mając na uwadze powyższe rozważania uznać należy, iż Sąd I instancji przyjmując, że odmowa wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, jak trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, wadliwie zastosował przepis art. 83 ust. 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu (co podniesiono w motywach wniesionej skargi kasacyjnej). Tym samym uczyniony przez organ w tym zakresie zarzut naruszenia ww. prawa materialnego należy uznać za usprawiedliwiony. Przywołane zaś w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenie NSA z dnia 7 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2591/01 nie mogło uzasadniać przyjętego stanowiska o potrzebie wydania stosownej decyzji odmownej w tej sprawie.
Należy nadto zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było podstawy prawnej do wydania decyzji o odmowie przyznania E. D. pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe jak uczynił to Szef Biura Ochrony Rządu podejmując rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2011 r. Stąd też organ odwoławczy prawidłowo zastosował konstrukcję prawną z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie odwoławcze wobec zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości. Istota tego rodzaju decyzji wydawanej przez organ II instancji polega zatem na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji, nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym (co do istoty). Wystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości spowodowane tym, że brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w drodze postępowania administracyjnego zobowiązuje organ do umorzenia postępowania odwoławczego.
Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie, zatem wadliwie Sąd I instancji uznał, że z naruszeniem art. 105 K.p.a. wydano zaskarżoną decyzję. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie takie wbrew wywodom Sądu I instancji nie miało miejsca. Trafnie więc skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie tej normy prawa wobec przyjęcia, że w prowadzonym postępowaniu co do przedmiotowego ekwiwalentu nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości. Natomiast skoro przepis ten stanowił oprócz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji to uznano, że w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi on normę prawa materialnego.
Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w tej sprawie występuje jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego to możliwe było zgodnie z wnioskami kasacji zastosowanie normy art. 188 P.p.s.a., a więc uchylenia zaskarżonego wyroku i jednoczesne rozpoznanie skargi E. D. Ta zaś przy uwzględnieniu rozważań podniesionych wyżej nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona bowiem do Sądu I instancji decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] podjęta w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. odpowiada prawu.
W sprawie jest bezsporne, że żądanie strony z dnia 10 października 2011 r., dotyczyło pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, a więc jak już wyżej podkreślono wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnacje z lokalu mieszkalnego. W związku z tym, że ekwiwalent ten wypłaca się na podstawie umowy zawieranej z Szefem BOR, o czym wyraźnie stanowi art. 83 ust. 2 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, z tych względów realizacja prawa do ekwiwalentu ma charakter cywilnoprawny. Zawarcie zaś umowy nie jest poprzedzone wszczęciem postępowania administracyjnego i wydaniem decyzji. W takiej sytuacji generalnie brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, czy innego aktu z zakresu administracji publicznej.
Zatem słusznie Minister Spraw Wewnętrznych przyjął w zaskarżonej decyzji, że brak było podstawy prawnej do wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, a zatem władczego i jednostronnego aktu administracyjnoprawnego. Prawidłowo tym samym organ odwoławczy uchylił decyzję Szefa BOR nr [...] z dnia [...] października 2011 r. odmawiającą przyznania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe w postaci ekwiwalentu pieniężnego, jako wydaną bez podstawy prawnej. Zasadnie również umorzył jednocześnie, wobec braku możliwości rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, postępowanie z wniosku E. D. przed organem I instancji. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W tej sprawie brak było przesłanki przedmiotowej. Tym samym wniesioną do Sądu I instancji skargę należało oddalić jako niezasadną.
Dotychczasowe rozważania prowadzą do konkluzji, iż na podstawie 151 w zw. z art. 193 P.p.s.a. i art. 188 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji orzeczenia. O kosztach rozstrzygnieto na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstępując od zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania kasacyjnego w całości przyjmując, że w sprawie tej zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony pozwalający na zastosowanie tego uregulowania.