Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 31 maja 2016 r., II SA/Lu 239/16 oddalił skargę Rady Gminy W. reprezentowanej przez Wójta Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży działki w trybie bezprzetargowym. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że generalną zasadą przy zbywaniu nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego jest stosowanie trybu przetargowego. Wyjątki od tej zasady zostały uregulowane wyczerpująco w ust. 2 i 3 art. 37 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., dalej jako u.g.n.), który stanowi, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tą nieruchomość nabyć lub jej część nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości.
Wynika z niego, że zwolnienie od trybu przetargowego uwarunkowane jest łącznym spełnieniem warunków: niezbędności nieruchomości (jej części) do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oraz brak możliwości jej samodzielnego zagospodarowania. Spełnienie tych przesłanek winno być wykazane w uzasadnieniu uchwały w sprawie wyrażenia zgody na bezprzetargowy tryb zbycia nieruchomości.
Bezspornym jest, że oprócz W. R. zainteresowanym kupnem wymienionej w uchwale Nr [...] działki o nr ewid. [...] był także właściciel działek o nr [...] (sąsiadującej bezpośrednio z działką zbywaną przez Gminę) i nr [...]. Potwierdzają to zarówno wyjaśnienia Wójta Gminy W. (pismo z 26 lutego 2016 r. oraz pismo M. H. właściciela w/w działek). Skoro zainteresowane kupnem działek wymienionych w uchwale poza W. R. były jeszcze inne osoby to obowiązkiem organów Gminy było przeprowadzenie przetargu w celu zbycia tych nieruchomości. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z powołaniem się na wyrok Sądu Najwyższego z 5 lipca 2006 r., IV CSK 98/2006 i z 6 marca 2009 r., II CSK 589/08, bezprzetargowa sprzedaż nieruchomości możliwa jest jedynie wówczas, gdy tylko jedna osoba jest zainteresowana kupnem nieruchomości, bo w takiej sytuacji organizowanie przetargu byłoby bezcelowe.
Jeśli jednak zainteresowanych jest więcej lub sprzedawana nieruchomość może mieć związek funkcjonalny z więcej niż jedną nieruchomością przyległą taki tryb sprzedaży jest niedopuszczalny. Za okoliczności uzasadniające zastosowanie trybu bezprzetargowego zbycia nieruchomości nie można uznać argumentów, że działka nr [...] jest za mała by prowadzić na niej dochodową produkcję rolniczą jak również kształt nieruchomości nie sprzyja jej samodzielnemu zagospodarowaniu. Bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie bezprzetargowego zbycia nieruchomości jest podnoszony fakt zabudowania działki W. R. budynkiem mieszkalnym oddalonym od granicy działki nr [...] o ok. 1 m, a także akcentowany przez skarżącego konflikt między osobami zainteresowanymi nabyciem przedmiotowej nieruchomości.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że nieruchomość położona w miejscowości G., nie może zostać zbyta w drodze bezprzetargowej, w sytuacji gdy jej zbycie może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność osoby, która zamierza tę nieruchomość nabyć oraz nieruchomość ta nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość;
- 2. art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej jako: "u.s.g.") przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że uchwała Rady Gminy W. Nr [...] w sprawie zbycia nieruchomości gruntowej jest sprzeczna z prawem i stwierdzenie jej nieważności było uzasadnione.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 37 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Taki wyjątek od zasady przetargowego zbywania nieruchomości statuuje art. 37 ust. 2 pkt 6: "nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości".
Nie można zgodzić się z twierdzeniami, jakoby zainteresowanie kupnem działki przez inne osoby nakładało na Gminę obowiązek przeprowadzenia przetargu celem zbycia tej nieruchomości, bo spełnione zostały przesłanki do zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Okolicznością bezsporną w sprawie jest fakt, że nieruchomość gruntowa, oznaczona numerem [...], może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, tj. działki nr [...] stanowiącej własność W. R., jak również, że działka ta nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość. Przeciwny wniosek jest błędny i opiera się na założeniu Wojewody, że przed podjęciem przez Radę Gminy uchwały w sprawie zbycia nieruchomości gruntowej w drodze bezprzetargowej, winne zostać poczynione próby "zagospodarowanie nieruchomości poprzez oddanie nieruchomości lub jej części osobie fizycznej lub prawnej do korzystania na podstawie określonego tytułu prawnego bądź dokonanie na rzecz innej osoby fizycznej lub prawnej czynności prawnej o charakterze rozporządzającym".
Tymczasem, oceny spełnienia warunków zwolnienie od trybu przetargowego zbycia nieruchomości dokonuje właściciel nieruchomości, przy czym nie ma tam mowy o podjęciu wcześniej prób zagospodarowania nieruchomości.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w/w nieruchomość stanowiła drogę. Dopiero na mocy decyzji Starosty H. znak: [...] z [...] listopada 2015 r. działka nr [...] została przekwalifikowana z drogi na rolę w Kl I w konturze klasyfikacyjnym 67/RL. Pomimo przekwalifikowania na grunt rolny, przedmiotowa nieruchomość stanowi nieużytek, zaś jego doprowadzenie do użyteczności rolniczej wymaga licznych nakładów finansowych i pracy, które nie zostaną nagrodzone korzyściami ekonomicznymi. Działka ta jest po prostu za mała, aby prowadzić na niej dochodową produkcję rolniczą. Przedmiotowa nieruchomość posiada powierzchnię 0,0300 ha, co oznacza, że jest bardzo mała.
Również kształt nieruchomości nie sprzyja jej samodzielnemu zagospodarowaniu. Działka gruntu oznaczona nr [...] jest bowiem wąska i długa. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, działka ta położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej w gospodarstwach rolnych, oznaczony symbolem A.39.MN/RM. Jest oczywiste, że na tak wąskiej i małej nieruchomości nie można zbudować samodzielnego domu jednorodzinnego czy też zabudowy zagrodowej.
Jedynie w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość zostanie nabyta przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, możliwe jest jej zagospodarowanie zgodnie z postanowieniami planu miejscowego. Dlatego też Rada Gminy, oceniając wniosek właścicielki sąsiedniej działki nr [...] uznała, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Oprócz braku możliwości samodzielnego zagospodarowania w/w nieruchomości, wzięto pod uwagę to, że budynek mieszkalny, położony na działce nr [...], należący do W. R. jest oddalony od granicy działki [...] o ok. 1 metr. Dlatego też, nabycie przez właściciela działki nr [...] przedmiotowej nieruchomości, jest niezbędne do poprawy jej warunków zagospodarowania. W konsekwencji, ocena Rady Gminy W., co do zwolnienia od trybu przetargowego zbycia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] nie była dowolna.
"Zwolnienie od trybu przetargowego zbycia nieruchomości uwarunkowane jest łącznym spełnieniem następujących warunków: niezbędność nieruchomości (jej części) do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oraz brak możliwości jej samodzielnego zagospodarowania. Oceny tej dokonuje właściciel nieruchomości. Ocena ta nie może być jednakże dowolna", [wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 24 listopada 2015 r., II SA/Ol 1043/15 i z 20 stycznia 2015 r., II SA/Ol 1252/14].
Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w swoim wyroku naruszył art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z nim, "uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia". Termin "sprzeczne z prawem" jest pojęciem nieostrym. Dokonując wykładni tego pojęcia należy mieć na uwadze unormowania zawarte w art. 91 ust. 4, zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Zatem, nie każda sprzeczność uchwały z prawem jest podstawą do stwierdzenia nieważności aktu prawnego. Do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego wymagane jest istotne naruszenie prawa Nie ma go, jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę, mieści się w granicach swobodnego uznania. Za istotne uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie są trafne.
Zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. przez błędną wykładnię jest bezzasadny, ponieważ w rozpoznawanej sprawie więcej niż jedna osoba jest zainteresowana kupnem przedmiotowej nieruchomości, a jednocześnie skarżąca kasacyjnie Gmina nie wykazała, aby ta nieruchomość nie mogła być zagospodarowana jako odrębna. W tej kwestii skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 3 lipca 2015 r., I OSK 962/15. Podniesione przez skarżącego kasacyjnie argumenty wskazują jedynie na okoliczność w tej sprawie bezsporną, a mianowicie że nabycie tej nieruchomości przez W. R. poprawiłoby warunki gospodarowania posiadaną już nieruchomością, a zatem byłoby dla niej korzystne, co nie budzi niczyich wątpliwości. Jednakże argumenty te nie zaprzeczają, że inny nabywca przedmiotowej nieruchomości nie mógłby z niej racjonalnie korzystać jako nieruchomości odrębnej.
Natomiast zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ bezprawne odstąpienie przez Gminę od zbycia nieruchomości w drodze przetargu jest istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu tego przepisu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.