Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2606/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt: II SA/Kr 475/20 oddalił sprzeciw K.R. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [..] marca 2020 r., znak: [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzją z dnia [..] stycznia 2020 r. Starosta B. m.in. ustalił odszkodowanie w wysokości [..] zł na rzecz K.R., za nieruchomość położoną w obrębie P., gm. [..], obejmującą działkę ewidencyjną nr [..], o powierzchni [..] m2, która z mocy prawa stała się własnością Gminy [..]. Organ podał, że decyzją z dnia [..] sierpnia 2018 r. Starosta B. zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "budowa drogi gminnej "[..]"" łączącej drogę powiatową nr [..] B. -S.- B. z drogą Gminną Ł-Rudy-R. obr. P., gmina [..] woj. m. na wskazanych w niej działkach ewidencyjnych. Zgodnie z wpisem w księdze wieczystej nr [..], działka nr [..], położona w obrębie P., z której została wydzielona działka nr [..], zajęta pod realizację przedmiotowej inwestycji, stanowiła własność K.R. Sporządzenie operatu szacunkowego zlecono rzeczoznawcy majątkowemu Ł.G. Nieruchomość nie była objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [..], zatwierdzonym Uchwałą Nr [..] Rady Gminy w [..] z dnia [..] grudnia 2002 r., znajdowała się w terenach rolnych.

Jak wskazał organ, rzeczoznawca poddał analizie wyłącznie transakcje, których przedmiotem były nieruchomości podobne do wycenianej. W przypadku transakcji nieruchomościami o przeważającym przeznaczeniu jako tereny rolne do analizy przyjął obszar gminy [..]. Wyselekcjonował 11 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu podobnym do przeznaczenia przedmiotowej części nieruchomości. Przeprowadzona analiza wykazała, że ceny kształtowały się na poziomie od [..] zł/m2 do [..] zł/m2, średnia cena jednostkowa była na poziomie [..] zł/m2. W przypadku transakcji o przeznaczeniu pod drogi publiczne do analizy przyjęto cały powiat b., b. i p.. Wyselekcjonowano 17 transakcji nieruchomościami posiadającymi walor podobieństwa do wycenianej części nieruchomości. Ustalono, że ceny kształtowały się na poziomie od [..] zł/m2 do [..] zł/m2, średnia cena jednostkowa była na poziomie [..] zł/m2. Okres badania rynku obejmował 2 lata.

Przeprowadzona analiza wykazała, że ceny na rynku nieruchomości drogowych są wyższe niż ceny na rynku obejmującym nieruchomości rolne. W związku z powyższym do oszacowania ceny przedmiotowych nieruchomości przyjęto tzw. zasadę korzyści, wyceny dokonano na podstawie transakcji dotyczących terenów pod drogi. Z uwagi na fakt, iż nie stwierdzono istotnych ruchów cenowych w tym segmencie rynku, a popyt i podaż utrzymywały się na stabilnym poziomie, w obliczeniach nie zastosowano korygowania cen z tytułu upływu czasu. Wartość gruntu określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej, tzn. wartość określono na podstawie cen osiągniętych z rzeczywistych sprzedaży nieruchomości podobnych na rynku regionalnym obejmującym teren powiatu b.. Wartość drzewostanu określono przy zastosowaniu techniki wskaźnikowej. Organ ocenił operat jako sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, zawierający odpowiednie informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości oraz zawierający wymagane przepisami prawa elementy treści.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina [..] zarzucając zawyżenie wysokości odszkodowania i wskazując, że obszar rynku, z którego przyjęto nieruchomości do porównań został przyjęty w sposób nieprawidłowy. W konsekwencji decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej oceny materiału dowodowego.

Decyzją z dnia [..] marca 2020 r. na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda Małopolski uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że autor sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy wyceny, Ł.G. wskazał, że w dniu określenia stanu nieruchomości (23 sierpnia 2018 r.) przedmiotowa nieruchomość nie była objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [..], zatwierdzonym uchwałą Nr [..] Rady Gminy w [..] z dnia [..] grudnia 2002 r., znajdowała się ona w terenach rolnych, zaś operat szacunkowy wykonał przy uwzględnieniu 17 transakcji nieruchomościami drogowymi z terenu powiatów b. oraz b. (jak bowiem wskazał, na terenie gminy [..] brak było transakcji nieruchomościami podobnymi), dokonując oszacowania jej wartości za pomocą podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Powyższe poprzedził on porównaniem pułapu cen nieruchomości przeznaczonych pod tereny rolne z pułapem cen nieruchomości drogowych stwierdzając, iż te ostatnie odznaczają się wyższą cennością, co oznacza, iż "zasada korzyści" ma w tym przypadku zastosowanie.

Powyższe działanie biegłego w ocenie organu ocenić należy jako wadliwe, przy czym nie tyle z uwagi na podnoszoną przez stronę odwołującą samą kwestię odmiennej lokalizacji nieruchomości porównawczych i ich otoczenia (w tym zakresie przedstawił on bowiem stosowne uzasadnienie wskazujące na brak transakcji nieruchomości podobnymi o przeznaczeniu drogowym na terenie gminy [..] i związaną z tym konieczność rozszerzenia rynku na dalej położone tereny, jak również dokonał stosownej korekty z tego tytułu poprzez zastosowanie odpowiednich współczynników korygujących), co przede wszystkim na niewłaściwe zastosowanie zasady korzyści i w konsekwencji nieuprawnione dokonanie wyceny w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Omawiany operat szacunkowy z dnia [..] lipca 2019 r. - jako oparty na błędnych założeniach i niewłaściwym materiale porównawczym - został sporządzony wadliwie, a tym samym nie może on stanowić dowodu w przedmiotowej sprawie.

Obowiązkiem biegłego w opisanej sytuacji było bowiem dokonanie wyceny na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem nieruchomości, z której wydzielono pod drogę działkę nr [..], a następnie powiększenie uzyskanego wyniku maksymalnie o 50%. Niedokonanie powyższego sprawiło, że wynik przedstawiony w omawianym operacie szacunkowym jest niemiarodajny.

Niezależnie od powyższego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. (brak prawidłowej i wyczerpującej oceny sporządzonego operatu szacunkowego, a w efekcie oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym operacie szacunkowym) oraz art. 153 p.p.s.a. (brak uwzględnienia oceny prawnej zawartej w prawomocnym, zapadłym w niniejszej sprawie wyroku sądu administracyjnego), co w świetle przytoczonych argumentów, w zasadniczy sposób wpłynęło na treść wydanego rozstrzygnięcia przez organ I instancji.

Na powyższe rozstrzygniecie K.R. złożył sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W odpowiedzi organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając wniesiony sprzeciw stwierdził, że charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych powiązany został z wyprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie, przyspieszenie postępowań administracyjnych i sądowych oraz że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej decyzji. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne merytorycznie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu. W postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, w wyniku której organ odwoławczy stwierdził potrzebę przekazania sprawy organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r. II OSK 3517/18).

Następnie Sąd stwierdził, że chociaż w sprzeciwie zarzucono zasadniczo naruszenie przepisów procedury, to zarzuty te nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, o treści zaskarżonej decyzji zdecydowała bowiem przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia przepisów prawa materialnego, a ta w rozpoznawanej sprawie nie podlegała kontroli. Sąd zauważył, że organ odwoławczy nie zanegował dokonanej przez organ I instancji oceny operatu, lecz przyjęte przez ten organ i przez rzeczoznawcę podstawowe, a wynikające z prawa materialnego, założenia, co wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania w pierwszej instancji.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej K.R., który wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. - art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, oraz art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na oddaleniu sprzeciwu pomimo istnienia podstaw do jego uwzględnienia, wobec błędnego uznania, że w zakresie rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej nie leży badanie prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, które były bezpośrednią przesłanką zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.,
2. - art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w sprzeciwie, w tym braku stanowiska Sądu co do zarzutu zawartego w punkcie 1 tiret 4 sprzeciwu zarzucającego brak takich naruszeń przepisów prawa, które wymagałyby przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji i możliwość zastosowania przez Wojewodę Małopolskiego art. 136 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 182 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.

Stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Środkiem odwoławczym przysługującym stronie od wyroku wydanego po rozpoznaniu sprzeciwu jest skarga kasacyjna. Powinna ona odpowiadać wymogom określonym w art. 176 § 1 i 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu.

Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09).

Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności podniesiono zarzut naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 p.p.s.a. zarzucając Sądowi wadliwą kontrolę decyzji, a więc naruszenie art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

Rozpoznając ten zarzut skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że nie ma on usprawiedliwionych podstaw. Wskazać trzeba, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Zarzucając Sądowi błędne zastosowanie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a., a więc niesłuszne oddalenie sprzeciwu, skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w zakresie rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej nie leży badanie prawidłowości zastosowania przez organ prawa materialnego, które były bezpośrednią przesłanką zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Istotą tak sformułowanego zarzutu jest więc zakwestionowanie zastosowania art. 64e p.p.s.a. w realiach sprawy, w której zdaniem skarżącego kasacyjnie nie zachodziły podstawy do wydania przez organ decyzji kasacyjnej, a więc zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ może skorzystać z przepisu art. 138 § 2 k.p.a., jak już wyżej wskazano, wyłącznie po stwierdzeniu przez organ "naruszenia przepisów postępowania, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Wskazanie zatem w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia jedynie art. 138 § 2 k.p.a. bez jednoczesnego wskazania, którym przepisom postępowania (do jakich odsyła art. 138 § 2 k.p.a.) organ uchybił wydając decyzję kasacyjną o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie czyni zadość wymogowi prawidłowego sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej. Wyłącznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano przepis art. 136 § 1 k.p.a., jako błędnie niezastosowany przez organ kasacyjny, który mógł w ten sposób zrealizować obowiązki płynące z przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Uwzględniając tę argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzić jednak należy, że nie mogła być ona skuteczna. Podkreślić trzeba, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Niemniej jednak art. 136 § 1 k.p.a. umożliwia przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego - w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, co nie oznacza, że w drodze jego zastosowania organ II instancji może zastępować organ wydający decyzję w zebraniu materiału dowodowego mającego stanowić podstawę rozstrzygnięcia, a więc dokonywać istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń i wówczas korygować błędne rozstrzygnięcie organu. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. nie służy bowiem zastępowaniu organu I instancji w przeprowadzaniu postępowania dowodowego, lecz umożliwia jedynie przeprowadzenie dowodów uzupełniających w sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że w przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Możliwość zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. wynika z uznania, że nie było możliwe zastosowanie art. 136 § 1 k.p.a., a więc konieczne stało się dokonanie takich ustaleń, które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej jest więc możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż co do zasady działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i z reguły obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania.

Przedmiot niniejszej sprawy sądowej dotyczył uchylenia - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – decyzji ustalającej odszkodowanie na skutek stwierdzenia wadliwości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia tego odszkodowania. Obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprzeciw od takiej decyzji było więc jedynie zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia operatu dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Sprzeciw nie jest bowiem środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodzić się należy z konkluzją Sądu I instancji, że zanegowanie podstaw wydania decyzji odszkodowawczej w jej ostatecznym kształcie, a więc założeń operatu szacunkowego, na podstawie którego wyliczono należne odszkodowanie wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania przed organem I instancji. Wojewoda Małopolski stwierdził bowiem, że operat szacunkowy – oparty został na błędnych założeniach i niewłaściwym materiale porównawczym, a więc jako wadliwy nie mógł w ogóle stanowić dowodu w sprawie. W konsekwencji doszło bowiem do naruszenia art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. przed organem wydającym decyzję. To zaś powoduje konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, zgodnie z przedstawionymi przez organ odwoławczy uwagami. O ile zgodzić można się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że ograniczenie postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych, a więc zasada dwuinstancyjności nie wymaga przeprowadzenia i oceny wszystkich dowodów na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji, to nie można zgodzić się z wyprowadzonym przez skarżącego kasacyjnie wnioskiem, że wobec tego istnieje możliwość sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do określenia należnego odszkodowania, a więc kluczowego dowodu, dopiero w postepowaniu przed organem II instancji.

Wówczas prawidłowość jego sporządzenia nie zostałaby poddana kontroli obu instancji, a w konsekwencji także decyzja odszkodowawcza nie mogłaby zostać poddana właściwej kontroli. Dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie.

Słusznie zatem Sąd I instancji ocenił, że zachodziły podstawy do oddalenia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej Wojewody Małopolskiego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku stwierdzając, że zanegowanie przez organ odwoławczy dokonanej przez organ I instancji i uprzednio przez rzeczoznawcę podstawowych, a wynikających z prawa materialnego, założeń wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania w pierwszej instancji. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, WSA w Krakowie ocenił więc, że powyższy brak dowodowy nie mógł być uzupełniony w postępowaniu przed Wojewodą.

Charakter i zakres decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie powinien więc wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Chociaż zgodzić należy się z przytoczonym w skardze kasacyjnej stanowiskiem wyrażonym m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach I OSK 2045/18, I OSK 4191/18, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane, to konstrukcja zarzutu skargi kasacyjnej, w którym pominięto wspomniane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej relacje pomiędzy art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami a rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (...) nie pozwalała na odniesienie się do tego zarzutu.

Mimo bowiem wskazania ww. aktów prawnych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił w ogóle, z jakich przyczyn uznaje, że zanegowanie operatu szacunkowego przez Wojewodę Małopolskiego było wadliwe.

Nie mógł także odnieść skutku drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania, a więc art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w sprzeciwie, w tym braku stanowiska Sądu co do zarzutu zawartego w pkt 1 tiret 4 sprzeciwu. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zarzut ten nie został w jakikolwiek sposób rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, tymczasem podstawę kasacyjną określoną w art. 174 p.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samo postawienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wyjaśnia, w jaki sposób jego ewentualne naruszenie rzutowało na wynik sprawy.

Dodatkowo wskazać należy, że w przypadku wadliwości uzasadnienia okoliczność ta mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, gdyby uzasadnienie wyroku sporządzone było w taki sposób, że niemożliwa stałaby się kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw.