Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 maja 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 53/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy, umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezydenta do rozpoznania sprawy i stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W skardze na bezczynność z 18 lutego 2015 r. K. W. wyjaśnił, że pismem z 12 grudnia 2013 r. zwrócił się do Prezydenta m.st. Warszawy z żądaniem wydania decyzji w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. S., Prezydent decyzji nie wydał, a zażalenie na bezczynność z 22 września 2014 r., skierowane do Wojewody Mazowieckiego, pozostało bez odpowiedzi. Pismem z 19 stycznia 2015 r. K. W. uzupełnił skargę na bezczynność, zawierając w nim polemikę ze stanowiskiem Prezydenta, który w korespondencji do niego skierowanej przedstawił powody formalne niewydania decyzji. Oba pisma wpłynęły do Urzędu m.st. Warszawy w styczniu 2015 r.
Z akt sprawy wynika, że Wojewoda Mazowiecki, postanowieniem z [...] marca 2015 r. nr [...], uznał zażalenie K. W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy za nieuzasadnione z tego względu, że Prezydent, postanowieniem z [...] października 2014 r. nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej.
Rozpoznając skargę K. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że spełnione zostały warunki formalne do wniesienia skargi, przewidziane w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) "p.p.s.a.", gdyż złożone zostało do Wojewody Mazowieckiego zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a.. Następnie Wojewódzki Sąd omówił przepisy k.p.a. dotyczące bezczynności i przewlekłości postępowania, wyjaśnił jak należy je rozumieć i stwierdził: Skoro Prezydent zawiesił z urzędu postępowanie to oznacza to, że bezczynność ustaje, a organ nie może zostać zobowiązany, stosownie do art. 149 p.p.s.a., do rozpoznania wniosku, co skutkuje umorzeniem postępowania sądowego. Jednak nie zwalnia to Sądu od rozstrzygnięcia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wniosek bowiem z 1949 r. o przyznanie prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej przez 60 lat nie został rozpoznany, co narusza reguły procesu administracyjnego i jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa.
Prezydent m.st. Warszawy wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 4 p.p.s.a.:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że przewlekłość Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie nie podejmował czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a., poprzez wydanie wyroku z pominięciem całości ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy i nieuwzględnienie istotnych okoliczności sprawy wynikających z akt sprawy, w szczególności pominięcie, że w przedmiotowej sprawie strony przyczyniły się do powstania opóźnienia w wydaniu decyzji, co miało istotne znaczenie dla oceny charakteru przewlekłości,
- 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 127 § 2, art. 17 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U,. z 2013 r. poz. 594) poprzez nieuwzględnienie faktu wniesienia zażalenia do Wojewody Mazowieckiego zamiast do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i jego rozpatrzenie z nieuwzględnieniem niewłaściwości,
- 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wyczerpany został środek zaskarżenia przed wniesieniem skargi pomimo wniesienia zażalenia do niewłaściwego organu i przed zakończeniem postępowania zażaleniowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów wskazanych w jej podstawach.
Jako pierwszy należało rozpoznać zarzut naruszenia art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) "p.p.s.a.", jako najdalej idącą kwestię.
Stosownie do tego przepisu skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.
Skarga K. W. dotyczyła bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. Słonecznej 1. Art. 37 § 1 k.p.a. przewiduje, że na niezałatwienie sprawy w terminie – bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia. Z akt sprawy wynika, że K. W. złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Prezydenta m.st. Warszawy. Skorzystał zatem ze swojego uprawnienia przyznanego art. 37 § 1 k.p.a. W sprawie podkreślenia wymaga, że zażalenie na bezczynność zostało złożone 22 września 2014 r., zostało rozpoznane [...] marca 2015 r., zatem po ponad 5-ciu miesiącach, przy tym już po wniesieniu skargi na bezczynność (16 stycznia 2015 r.).
Zażalenie na bezczynność zostało złożone do Wojewody Mazowieckiego, a Prezydent m.st. Warszawy stwierdza, że organem właściwym było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Stosownie do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Natomiast art. 65 § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Z przepisów tych wynika, że to rolą i obowiązkiem organu jest przestrzeganie właściwości, zaś strona może kierować podanie do takiego organu, który jej zdaniem jest właściwy. To Wojewoda Mazowiecki zatem, o ile nie był właściwy do rozpoznania zażalenia na bezczynność, powinien je był przekazać organowi właściwemu.
W takim stanie rzeczy zasadnie Wojewódzki Sąd uznał, że skarga K. W. została wniesiona z zachowaniem wymogu z art. 52 § 1 p.p.s.a. wyczerpania środków zaskarżenia przed organem właściwym w sprawie i mogła być rozpoznana co do meritum, bowiem nie podlegała odrzuceniu, będąc dopuszczalną.
W sprawie Prezydent m.st. Warszawy wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, tym samym Wojewódzki Sąd nie zobowiązał do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Jednak, jak Sąd podkreślił w wyroku, nie zwalniało to od stwierdzenia przewlekłości postępowania i oceny charakteru tej przewlekłości. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem, że przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, a wniosek został złożony na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) dnia 28 stycznia 1949 r. Wojewódzki Sąd stwierdził, że nierozpoznanie wniosku przez 60 lat jest to postępowanie rażąco przewlekłe. Prezydent w skardze kasacyjnej zarzucił, że to działania strony, która nie dostarczyła niezbędnych dokumentów (np. stwierdzenie nabycia praw do spadku po b. właścicielach nieruchomości) spowodowały przedłużenie postępowania i nierozważnie przez Wojewódzki Sąd stanu faktycznego sprawy doprowadziło do błędnej oceny.
Z akt sprawy wynika, że wniosek dekretowy pozostaje nierozpoznany od 28 stycznia 1949 r. Jednak K. W. pismem z 2[...] marca 2001 r. wystąpił o ustanowienie prawa z tego wniosku, a 12 grudnia 2013 r. ponaglił organ. Do pisma z 2[...] marca 2001 r. zostały dołączone dokumenty, wskazujące na uprawnienia K. W. do nieruchomości w miejsce b. właścicieli – stwierdzenie nabycia praw do spadku po jednym z właścicieli oraz pełnomocnictwo pozostałych współwłaścicieli do odzyskania prawa własności z darowizną tego prawa po jego odzyskaniu. Niezałatwienie zatem sprawy jeżeli już nie liczyć od 28 stycznia 1949 r., ale od 2[...] marca 2001 r., czy nawet od 12 marca 2013 r. – taką datę wystąpienia z wnioskiem podaje K. W. w skardze na bezczynność – świadczy o przewlekłości i to przewlekłości rażącej.
Niezrozumiała jest także przyczyna zawieszenia postępowania do czasu dostarczenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. C. właścicielce nieruchomości z adresami spadkobierców w świetle dołączonego do pisma z 2[...] marca 2001 r. aktu notarialnego – pełnomocnictwa wraz z darowizną i oświadczenia z notarialnym potwierdzeniem podpisu D. P. – córki M. C. z 24 kwietnia 2008 r. potwierdzającego darowiznę. W świetle tych dokumentów zawieszenie postępowania nabiera cech jego przedłużania bezpodstawnego, co potwierdza rażący charakter przewlekłości. Jednak kwestia prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania powinna być rozstrzygana w postępowaniu dotyczącym tego przedmiotu.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.