Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 lipca 2020 r., IV SA/Po 324/20 oddalił skargę E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] października 2019 r. E.W. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad babcią – T.W. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wystawionym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z uwagi na fakt, iż obowiązek alimentacyjny obciąża w pierwszej kolejności zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem, jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych wstępnych przed dalszymi, a także, iż niepełnosprawność T.W. powstała po ukończeniu 25. roku życia, zasadna była odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia. W wyniku wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium uznało decyzję organu I instancji za przedwczesną, bowiem w zgromadzonym materiale dowodowym brak było oświadczeń dzieci Teresy Woźniak o braku możliwości sprawowania opieki nad matką. Organ odwoławczy stwierdził, że to dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad chorym rodzicem. Wykluczenie z tego kręgu osób wnuczki nie jest automatyczne, jednakże najpierw należało ustalić, czy dzieci T.W. są w stanie wykonać ciążący na nich obowiązek. Kolegium podkreśliło także nieuprawnione zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako: "u.ś.r.", z uwagi na stwierdzenie niekonstytucyjności tego przepisu wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13.
W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Wójt Gminy [...] uzyskał oświadczenia R.C. oraz H.W. – dzieci T.W., z których wynika brak możliwości opieki nad matką. R.C. na stałe zamieszkuje z daleka od matki, opiekuje się wnukami. H.W. z kolei pracuje za granicą. Z oświadczenia E.W. wynika, że nadal żyje siostra T.W. – G.G., która mieszka zbyt daleko, aby dostarczyć oświadczenie o sprawowaniu opieki. Ponadto, skarżąca wyjaśniła, że nie ma możliwości dostarczenia aktów zgonów pozostałego rodzeństwa babci. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad babcią. W wyniku wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że dzieci T.W. – R.C. oraz H.W. niewątpliwie są zobowiązane do alimentacji przed skarżącą, zatem przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego istniałoby jedynie w sytuacji gdyby dzieci T.W. nie były w stanie zadośćuczynić temu obowiązkowi.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła E.W. zarzucając naruszenie:
- 1) art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. przez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności oświadczeń H.W. oraz R.C. i przyjęcie, że są oni, jako osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności, w stanie wypełniać swój obowiązek alimentacyjny (czyli sprawować opiekę) względem T.W.;
- 2) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wskutek uznania, iż skarżącej, pomimo sprawowania faktycznej opieki nad babcią i rezygnacji z zatrudnienia, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne.
Na tej podstawie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniosło o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał powyższą skargę za niezasadną. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że uprawnienie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad babcią legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności może być rozpatrywane jedynie w odniesieniu do treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Sąd, powołując się na art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2019 r. poz. 2086 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.r.o.", podniósł, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika jednak, że babcia skarżącej ma dwoje pełnoletnich dzieci, nielegitymujących się w dacie wydawania zaskarżonej decyzji orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które niewątpliwie zobowiązane są do alimentacji przed skarżącą. Zdaniem Sądu I instancji powyższe oznacza, że przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego zaistniałyby, gdyby dzieci T.W. nie byłyby w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Nie chodzi tu tylko o brak możliwości sprawowania przez nie opieki nad niepełnosprawną matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale także o brak możliwości dostarczania przez nie środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby. Na marginesie Sąd I instancji wskazał, że organy administracji nie wyjaśniały, czy skarżąca istotnie nie podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wzgląd na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Kwestia ta ma jednak charakter drugorzędny skoro pomiędzy skarżącą a jej niepełnosprawną babcią nie zachodzi relacja wyprzedzającą ją przed innymi zobowiązanymi do świadczenia alimentacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E.W. zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. polegającą na uznaniu, że fakt istnienia dzieci osoby wymagającej opieki, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności całkowicie i definitywnie wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej – jako krewnemu w dalszym stopniu.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. winien być interpretowany w sposób odmienny niż uczynił do Sąd I instancji. Celem tegoż przepisu nie jest samo alimentowanie osoby niepełnosprawnej przez przekazywanie konkretnej kwoty pieniężnej, lecz samodzielna i codzienna faktyczna opieka nad tą osobą w ramach zaspokajania jej typowych potrzeb życiowych. Dlatego też, działania takie powinny być poparte odpowiednią pomocą państwa. Skarżąca kasacyjnie wskazała ponadto, że mąż T.W. nie żyje od 20 lat, jej siostra – G.G. zmarła w 2020 r., córka opiekuje się wnukami w innym mieście, zaś syn pracuje za granicą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Ocenę zarzutów kasacyjnych należy rozpocząć od konstatacji, iż w skardze kasacyjnej postawiony został wyłącznie zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. polegającej na uznaniu, że fakt istnienia dzieci osoby wymagającej opieki, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, całkowicie i definitywnie wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej – jako krewnej w dalszym stopniu. Tak sformułowany zarzut kasacyjny zawiera wadę, która uniemożliwia efektywną kontrolę zaskarżonego wyroku na gruncie argumentacji zaprezentowanej w skardze kasacyjnej. Przywołany jako podstawa kasacji przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie reguluje bowiem sytuacji prawnej osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami K.r.o., innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Taki zaś status w niniejszej sprawie ma skarżąca, będąc wnuczką niepełnosprawnej T.W. Kwestię tą reguluje natomiast art. 17 ust. 1a u.ś.r. Przepis ten nie został jednak przez autora skargi kasacyjnej uznany za naruszony.
Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., którego wadliwą wykładnię zarzucono w skardze kasacyjnej wskazuje wyłącznie, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje także innym osobom niż te wymienione w pkt 1 – 3, na których zgodnie z przepisami K.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą o określonym w tym przepisie stopniu niepełnosprawności. Zestawienie tejże regulacji z hipotezą art. 17 ust. 1a u.ś.r. wskazuje, iż art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odnosi się wyłącznie do spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną.
Natomiast art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowi, iż osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Skoro zatem przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie reguluje kwestii pierwszeństwa alimentacji osób innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, to zarzut kasacyjny wadliwej wykładni tegoż przepisu, polegający na uwzględnieniu, iż osoba niepełnosprawna ma dzieci, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wyłącza wnuczkę od możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, postawiony został w sposób nieadekwatny do treści tejże normy prawnej. Nie można zatem potwierdzić zasadności zarzutu wadliwej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w takim zakresie jak to wskazuje autor kasacji. Postulowany natomiast przez tegoż autora sposób jego rozumienia, abstrahując od treści tegoż przepisu, pomija jednoczenie istnienie innego przepisu, który kwestię tę reguluje. Skoro zatem badana skarga kasacyjna nie dopatruje się naruszenia art. 17 ust. 1a u.ś.r., to tym samym uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku z punktu widzenia argumentacji zmierzającej do wykazania, iż skarżąca jako wnuczka niepełnosprawnej winna otrzymać świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na to, że osoby spokrewnionych w pierwszym stopniu nie są w stanie sprawować opieki.
W tym zakresie wypada wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy przede wszystkim podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do przepisów postępowania także wykazanie istotnego wpływu tego naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy zaskarżonym wyrokiem. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno z kolei przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Tak więc zaniechanie przywołania w podstawie zaskarżenia art. 17 ust. 1a u.ś.r. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zaskarżonego wyroku z punktu widzenia treści owej normy prawnej.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.