Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 598/18 oddalił skargę I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 roku nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i przyznał pełnomocnikowi skarżącego wyznaczonemu z urzędu wynagrodzenie za udzieloną pomoc prawną.
Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że decyzją organu I instancji przyznano skarżącemu świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w wysokości 40 złotych, w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu leków w lutym 2018 r. w ramach programu "Apteka Komunalna".
W odwołaniu od tej decyzji skarżący oświadczył, że kwota zasiłku jest zbyt niska, ponieważ na leki wydaje miesięcznie 600 zł.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że problematykę zasiłku celowego normują przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.) – powoływanej dalej w skrócie "u.p.s.". Stosownie do treści art. 36 pkt 1 lit. c u.p.s. jednym ze świadczeń z pomocy społecznej o charakterze pieniężnym jest zasiłek celowy, który może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Ustawodawca zaznaczył też, że zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.).
Z treści cytowanych przepisów wynika, że organ może, a więc nie musi, przyznać świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego w przypadku konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Z uwagi na to, że organ administracji działa tutaj w ramach tzw. uznania administracyjnego, to do niego należy ostateczne rozstrzygnięcie co do przyznania zasiłku celowego, jak również w jakiej wysokości w konkretnym przypadku powinien on być przyznany. Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 3 u.p.s., rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a w myśl art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.
W myśl art. 7 pkt 4 u.p.s pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu bezrobocia. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na jednego członka rodziny nie przekracza kwoty 514 zł (§ 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej; Dz. U. z 2015 r., poz. 1058), zwanej kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.
Jednak sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. i to w wysokości przez nią oczekiwanej. Organ udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również przy uwzględnieniu potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.
Skarżący urodzony w dniu [...] września 1969 r. jest pod opieką organów pomocy społecznej i korzysta z różnego rodzaju dofinansowań. Prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną, sam jest osobą chorą i ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności do 30 listopada 2021 r. Żona strony nie pracuje zarobkowo, jest zarejestrowana w PUP. Warunki mieszkaniowe skarżącego nie są dobre, gdyż rodzina zajmuje jeden pokój w domu jednorodzinnym do remontu. SKO utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazało, że organ I instancji w sposób prawidłowy wyważył słuszny interes strony oraz interes społeczny.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na tę decyzję skarżący nie podniósł żadnych argumentów przemawiających za jej uwzględnieniem.
W uzupełnieniu skargi wyjaśnił, że nie zgadza się z wysokością przyznanego mu zasiłku na pokrycie kosztów nabycia leków, ponieważ co miesiąc ma przepisywane leki o wartości około 600 zł, których nie jest w stanie wykupić.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w motywach wyroku oddalającego skargę wyjaśnił, że organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Zasadniczą przyczyną kwestionowania decyzji jest zbyt niska wysokość przyznanego świadczenia. W tym zakresie organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, podstawę prawną ich przyznawania i cele ustawy o pomocy społecznej. Organ wyjaśnił, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., wskazał na jaki cel pomoc taka może być przyznana, oraz że warunkiem koniecznym jest spełnienie kryterium dochodowego określonego w art. 8 u.p.s. i wystąpienie trudnej sytuacji życiowej, w szczególności z powodów wymienionych w art. 7 u.p.s., a także niemożność samodzielnego jej przezwyciężenia.
W sprawie nie jest kwestią sporną, że skarżący spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. "b" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych pomocy społecznej, tzn. że dochód na osobę w jego rodzinie nie przekracza kwoty 514 zł miesięcznie. Przedmiotem sporu była kwestia wysokości przyznanego zasiłku celowego.
Sąd wyjaśnił, że ustalenie wysokości zasiłku celowego oparte jest na uznaniu administracyjnym, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia, przy czym organ uwzględnia nie tylko sytuację materialną osoby ubiegającej się o pomoc, ale również możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Pomoc powinna być przyznawana w pierwszej kolejności tym osobom, które nie są w stanie samodzielnie egzystować i zgodnie z celami ustawy. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji, decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Jednocześnie decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por. I. Bogucka, "Państwo prawne a problem uznania administracyjnego", Państwo i Prawo 1992 roku, z. 10, s. 32 i nast.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych spod kontroli sądowej. Kontrola ta jest jednak ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 roku, sygn. akt SA/Sz 2548/00 dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola Sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej "K.p.a."
W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego właściwej oceny. Decyzja została wydana po przeprowadzeniu aktualizacji wywiadu środowiskowego, więc ustalono aktualną sytuację życiową wnioskodawcy. Organ dostrzegł, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną, ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności do 30 listopada 2021 r. i choruje. Żona strony nie pracuje zarobkowo, jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy. Rodzina zajmuje jeden pokój w domu jednorodzinnym do remontu. Organ pomocy społecznej uznając, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji, wsparł go stosownie do okoliczności i w miarę posiadanych do dyspozycji środków, tj. kwotą 40 zł na pokrycie kosztów zakupu leków w lutym 2018 r. Od 1 marca 2018 r. skarżący uzyskał jeszcze zasiłek okresowy w kwocie 88,75 zł i zasiłek stały w kwocie 177,50 zł.
Sąd wskazał, że nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. W sprawie nie zostały też naruszone przepisy prawa materialnego.
Skarga kasacyjna od tego wyroku została wniesiona przez pełnomocnika skarżącego w części dotyczącej oddalenia skargi. Pełnomocnik wniósł o uchylenie wyroku w tej części. Podniósł następujące zarzuty:
- zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez przeprowadzenie wadliwej i niepełnej kontroli działania organu odwoławczego, dokonaniu jej w sposób fragmentaryczny i powierzchowny, niestwierdzający naruszeń w zakresie prawa procesowego, mimo występujących nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym oraz stosowaniu prawa materialnego,
- naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie rozważenie naruszeń prawa niewymienionych w skardze,
- naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy naruszyły art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 7, 77 i 80 tej ustawy poprzez bezzasadne odstąpienie od ustalenia stanu faktycznego sprawy i zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.,
- naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 136 § 1 K.p.a. przez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy merytorycznie, a jedynie dokonał oceny postępowania organu I instancji, co pozbawiło stronę prawa do dwuinstancyjnego postępowania, co stanowi rażące naruszenie prawa wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i winno skutkować stwierdzeniem nieważności obu decyzji przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Pełnomocnik skarżącego oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie i wnosi o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA w Łodzi naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) poprzez przeprowadzenie wadliwej i niepełnej kontroli zaskarżonej decyzji, niestwierdzającej naruszeń prawa procesowego mimo występujących nieprawidłowości zarówno w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, jak i stosowaniu prawa materialnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza wydanego wyroku nie potwierdza tego zarzutu. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy administracji publicznej zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i dokonały jego wszechstronnej oceny, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy "może być przyznany" w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Ze sformułowania tego wynika, że decyzje wydawane na podstawie wskazanego przepisu mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że właściwy w sprawie organ administracji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w oparciu o przewidziane prawem zasady udzielenia pomocy społecznej, ma swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy i jej wysokości. W sytuacji uznaniowego przyznawania świadczeń organ podejmując rozstrzygnięcie, ma obowiązek ważyć indywidualną sytuację osoby wnioskującej o pomoc jak i własne zasoby finansowe, przeznaczone na wsparcie wszystkich osób ubiegających się o taką pomoc i spełniających ustawowe kryteria dochodowe warunkujące przyznanie takiej pomocy.
Trafne jest stanowisko WSA w Łodzi, że wysokość przyznanego stronie skarżącej świadczenia w postaci zasiłku celowego miała uzasadnione podstawy. Zarówno Sąd I instancji, jak i organ nie kwestionował ciężkiej sytuacji życiowej i finansowej strony skarżącej, jednakże należy mieć na względzie fakt, iż pomoc społeczna z istoty rzeczy nie jest w stanie zaspokoić wszystkich niezbędnych potrzeb osób o taką pomoc wnioskujących.
Sąd zdaje sobie sprawę, że wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku celowego na zakup leków jest kwotą niewielką w stosunku do realnego zapotrzebowania, jednakże pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Nie jest uzasadnione oczekiwanie skarżącego, by wszystkie niezbędne potrzeby życiowe jego rodziny były zaspokajane ze środków pomocy społecznej. Tymczasem dochód rodziny skarżącego wynoszący 850 zł miesięcznie, składa się wyłączenie ze świadczeń przyznawanych ze środków publicznych. Ponadto, od marca 2018 r. skarżącemu przyznano dodatkowo zasiłek okresowy w kwocie 88,75 zł oraz zasiłek stały w kwocie 177,50 zł. W ocenie Sądu, trafnie Sąd I instancji uznał, że organy orzekające w sprawie należycie wyważyły interes wnioskodawcy oraz interes społeczny.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., ani też naruszenia art. 151 tej ustawy, poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego oceny w sposób dowolny. Zarzuty te nie znajdują oparcia w wydanym wyroku ani aktach administracyjnych sprawy. Stan faktyczny sprawy był bowiem niesporny, skarżący kwestionował jedynie wysokość przyznanego mu zasiłku celowego.
Również zarzut nieuwzględnienia przez Sąd, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy merytorycznie, a jedynie dokonał oceny postępowania organu pierwszej instancji, co pozbawiło skarżącego prawa do dwuinstancyjnego postępowania, nie okazał się uzasadniony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, w sposób pozwalający na ustalenie wszystkich istotnych dla rozpoznania wniosku okoliczności faktycznych, z zachowaniem gwarancji procesowych dla strony. Sprawa administracyjna była dwukrotnie rozpatrywana.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O wynagrodzeniu pełnomocnika będącego adwokatem, działającego z urzędu, orzeknie Sąd I instancji na wniosek pełnomocnika. Wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 p.p.s.a., który orzeka w tym przedmiocie w drodze odrębnego postanowienia.