Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt: III SA/Kr 1402/19 oddalił sprzeciw A.N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [..] października 2019 r., znak: [..], którą SKO w Krakowie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [..] sierpnia 2019 r., nr [..] o odmowie przyznania skarżącej świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w okresie od VIII do XII 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Jak wskazał Sąd, Prezydent Miasta Krakowa odmawiając przyznania skarżącej zasiłku celowego specjalnego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w okresie od VIII do XII 2019 r., stwierdził, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem M. i utrzymuje się z zasiłku rodzinnego na syna ([..] zł), alimentów na syna ([..] zł), alimentów na siebie ([..] zł) oraz świadczenia wychowawczego, które jednak nie jest wliczane do dochodu rodziny. Skarżąca jest w wieku aktywności zawodowej, ale nie jest zarejestrowana w Grodzkim Urzędzie Pracy, a według jej informacji, jest niezdolna do pracy (od [..] czerwca 2019 r. do [..] lipca 2019 r.), co potwierdza zaświadczenie lekarskie. Organ pierwszej instancji nadmienił, że w świetle art. 6 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, całkowita niezdolność do pracy oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, a zatem skarżąca winna poprzeć swoje stanowisko stosownym orzeczeniem wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności.
Prezydent Miasta Krakowa zaznaczył, że skarżąca była wielokrotnie informowana o konieczności współpracy w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, a także o konsekwencjach nie wywiązywania się z przyjętych zobowiązań, niemniej nie podejmuje ona kroków w celu poprawy swojej sytuacji. Organ podkreślił też, że świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego nie mają charakteru obligatoryjnego i nie są środkiem zastępczym utrzymania osób lub rodzin. Tym bardziej, że skarżąca nie spełnia ogólnych kryteriów otrzymania pomocy, tj. nie przejawia aktywności w celu poprawy swojej sytuacji życiowej i podejmowania współpracy z pracownikiem socjalnym zmierzających do osiągnięcia tego celu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które przywołało odpowiednie przepisy ustawy o pomocy społecznej, specjalny zasiłek celowy powinien być traktowany jako wyjątkowa i szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy. Chociaż rodzina skarżącej osiąga dochód w wysokości [..] zł na osobę, czyli wyższy niż kryterium dochodowe dla osoby gospodarującej w rodzinie, to ustawa o pomocy społecznej w art. 41 przewiduje w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego. Oceniając działanie organu I instancji, Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie zostało wykazane, że skarżącej można przypisać złą wolę w takim stopniu, iż brak współdziałania z organem jest wynikiem zawinionej postawy wnioskodawcy. Powołując się na orzeczenia WSA w Krakowie w sprawach o sygn. akt: III SA/Kr 683/18 i III SA/Kr 1073/18, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło, że za brak współdziałania nie można uznać faktu, iż skarżąca nie podejmuje czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności.
Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego niewłaściwego obliczenia dochodu, Kolegium wskazało, że zajęcie komornicze nie ma wpływu na ustalenie dochodu rodziny dla celów związanych z ustaleniem prawa do wnioskowanego świadczenia.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem sprzeciwu skarżącej, który został poddany ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Oddalając wniesiony sprzeciw Sąd I instancji stwierdził, że rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się wyłącznie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a.
Przytaczając treść przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który zasadniczo daje podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w przypadku braku współdziałania strony z organem, Sąd uznał, że Kolegium w sposób wyraźny w powodach uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, podkreśliło eksponowane w orzecznictwie stanowisko, że nawet bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy nie zwalnia organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, stanowisko Kolegium było prawidłowe, skoro organ I instancji nie wykazał, że skarżącej można przypisać złą wolę w takim stopniu, iż brak współdziałania jest wynikiem zawinionej postawy wnioskodawcy.
Zasadniczo zgadzając się ze stanowiskiem Kolegium, że podstawą odmowy przyznania świadczenia musiały być wnikliwe ustalenia poczynione w sprawie, Sąd podkreślił, że nie można uznać za brak współdziałania faktu, że skarżąca nie podejmuje czynności zmierzających do zakończenia postepowania w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności. Jednak ewentualne stwierdzenie, że zachodzi stan faktyczny odzwierciedlający przesłanki z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wymagało wskazania, jakich konkretnie własnych możliwości czy zasobów nie wykorzystuje skarżąca, względnie, czy sytuacja niepodejmowania przez skarżącą postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z powodu nieuzupełnienia dokumentacji medycznej spowodowana jest złą wolą skarżącej i brakiem chęci współpracy z organami pomocowymi, czy też innymi okolicznościami, niezależnymi od skarżącej.
Sąd stwierdził, że nie jest wystarczające samo stwierdzenie organu braku współpracy beneficjenta, lecz okoliczność ta powinna znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale i mieć, co najistotniejsze, rzeczywisty charakter, a uzasadnienie decyzji odmawiającej udzielenia pomocy społecznej z tego powodu powinno zawierać nie tylko wskazanie przyczyn uznania braku współpracy, ale także analizę i ocenę sytuacji wnioskującego w odniesieniu do braku współpracy i rodzaju wnioskowanej pomocy. Stąd też Sąd uznał zarzut sprzeciwu dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. za niezasadny, bowiem Kolegium nie mogło skorzystać z kompetencji przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), bo w sytuacji braku wykazania współpracy skarżącej z pracownikiem socjalnym, dokonywałoby własnych ustaleń w tym zakresie "na nowo", co skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Kolegium miało więc podstawy uchylić się na tym etapie od merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy zasadnie podkreślając, że w tym zakresie swego rodzaju automatyzm stwierdzenia braku współpracy beneficjenta z pracownikami socjalnymi nie może mieć miejsca. Wbrew stanowisku skarżącej, samoistnej podstawy do uwzględnienia sprzeciwu nie mogą też stanowić ewentualne uchybienia organu odwoławczego w zakresie wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, czyli niedoskonałości uzasadnienia decyzji kasacyjnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A.N. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź uchylenie wyroku oraz zaskarżonej decyzji, przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i brak uchylenia decyzji organu II instancji jako naruszającej art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja ta w sposób nieuzasadniony przekazywała sprawę skarżącej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji, w której zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na jej merytoryczne rozstrzygnięcie, ewentualnie na zastosowanie art. 136 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale również inne zasady postępowania, chociażby wynikające z przepisów art. 7, art. 8, art. 12 k.p.a. W ocenie skarżącej kasacyjnie, organ odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną powinien wskazać przyczyny niezastosowania przepisu art. 136 k.p.a., co w sprawie nie miało miejsca, zaś decyzja merytoryczna mogła zapaść w oparciu o dokumenty przedłożone przez skarżącą lub poprzez skorzystanie właśnie z art. 136 k.p.a.
W piśmie z dnia 2 listopada 2020 r. skarżąca kasacyjnie zmodyfikowała wniosek skargi kasacyjnej domagając się uchylenia wyroku oraz zaskarżonej decyzji, a w piśmie z dnia 25 listopada 2020 r. zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjnej nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.
Stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Środkiem odwoławczym przysługującym stronie od wyroku wydanego po rozpoznaniu sprzeciwu jest skarga kasacyjna. Powinna ona odpowiadać wymogom określonym w art. 176 § 1 i 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu.
Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09).
Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto na naruszeniu prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji niezastosowanie art. 151a p.p.s.a. w sytuacji, w której zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie, ewentualnie na zastosowanie art. 136 k.p.a.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Niemniej jednak zarzutu takiego nie dyskwalifikuje wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu, jeżeli strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskaże przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska.
Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Po drugie zauważyć należy, że skarżąca kasacyjnie nieprecyzyjnie wskazała przepis, którego niezastosowanie zarzuciła w petitum skargi kasacyjnej. W realiach niniejszej sprawy uchybienie to ma szczególne znaczenie nie tylko ze względu na to, że art. 151a p.p.s.a. składa się z trzech paragrafów, lecz również z tego względu, że art. 151a § 1 p.p.s.a. określa kompetencje sądu w fazie orzekania w sytuacji uwzględnienia sprzeciwu, a art. 151a § 2 p.p.s.a. – stosowany w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji – określa kompetencje sądu w fazie orzekania w sytuacji oddalenia sprzeciwu.
W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).
Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).
Nawet gdyby dokonać daleko idącej rekonstrukcji zarzutu, poprzez uznanie, że skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi wadliwe oddalenie sprzeciwu, a więc błędne zastosowanie normy określonej w art. 151a § 2 p.p.s.a. i niezastosowanie art. 151a § 1 p.p.s.a. – sposób sformułowania zarzutu prowadzi do konstatacji, że skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie prawa materialnego w istocie usiłuje zarzucić dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie i ich niewłaściwą ocenę. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła bowiem Sądowi brak uchylenia decyzji w sytuacji, w której zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na jej merytoryczne rozstrzygnięcie ewentualnie na zastosowanie art. 136 k.p.a.
Tymczasem niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369).
Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktów (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), w przypadku, gdy ustalenia w tym zakresie nie zostały skutecznie zakwestionowane w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Niezależnie od powyższego podkreślić trzeba, że zarzut nie był także prawidłowo skonstruowany w jego dalszej części. Skarżąca kasacyjnie wytknęła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. "w sytuacji, w której zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na jej merytoryczne rozstrzygnięcie". Wskazanie zatem w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia jedynie art. 138 § 2 k.p.a. bez jednoczesnego podkreślenia, którym przepisom postępowania (do jakich odsyła art. 138 § 2 k.p.a.) organ uchybił wydając decyzję kasacyjną o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie czyni zadość wymogowi prawidłowego sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej wyłącznie ubocznie powołano przepis art. 136 § 1 k.p.a. jako błędnie niezastosowany przez organ kasacyjny, który mógł w ten sposób zrealizować obowiązki płynące z przepisów art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a.
Wadliwość konstrukcyjna zarzutów prowadziła do oddalenia skargi kasacyjnej jako niemającej usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Odnosząc się do żądania dotyczącego przyznania kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy.