Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 21 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J.Ł.na bezczynność Starosty B. w przedmiocie udostępnienia wykazu zmian gruntowych.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że J.Ł. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Starosty Powiatowego w B. polegającą na nieudostępnieniu sporządzonego uprzednio przez ten organ wykazu zmian gruntowych dla działki [...]ark. [...] w B., sporządzonego [...] listopada 2008 r. na potrzeby Prokuratury Rejonowej w B..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 8 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Lu 108/15 oddalił skargę J.Ł.na bezczynność Starosty B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Sądu bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, dalej również "u.d.i.p."), polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Nie można natomiast mówić o bezczynności organu, gdy organ nie może podać żądanych informacji, bo ich po prostu nie posiada. W sytuacji, gdy organ nie ma żądanej informacji, ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle niewykonalne.
Zdaniem Sądu I instancji organ udzielił skarżącemu wyczerpującej informacji w piśmie z 4 marca 2015 r., że wykaz zmian gruntowych, będący przedmiotem wniosku J.Ł.został sporządzony [...] listopada 2008 r. przez pracownika Starostwa Powiatowego w B. na potrzeby postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w B., wyłącznie w jednym egzemplarzu i ma jedynie charakter poglądowy, nie jest on natomiast dokumentem stanowiącym część zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Odnosząc się zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że w piśmie z [...] czerwca 2015 r. Starosta Powiatowy w B. szczegółowo wyjaśnił i wskazał jakie w 2008 r. obowiązywały przepisy w zakresie archiwizacji i niszczenia dokumentacji wytworzonej w urzędzie, podkreślając jednocześnie, że nie mogły być one stosowane w stosunku do żądanego dokumentu bowiem sporządzony on został w jednym egzemplarzu i przekazany do Prokuratury Rejonowej w B..
Na skutek skargi kasacyjnej J.Ł.od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 grudnia 2016 r. I OSK 142/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i wyjaśnił, że zagadnieniem fundamentalnym w sprawie jest kwestia podstawy prawnej, w oparciu o którą Sąd I instancji rozpoznał skargę na bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że skarżący występując do organu z wnioskiem o udostępnienie dokumentu wykazu zmian gruntowych dla działki [...]położonej w B. wskazywał na podstawę prawną zawartą w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Również organ odpowiadając na wniosek skarżącego powoływał się na przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podkreślając, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania w sytuacji, gdy dostęp do informacji regulowany jest na podstawie odrębnych zasad, w przypadku gdy sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej zawartej w operacie ewidencyjnym podlega rozpatrzeniu w trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W skardze na bezczynność organu skarżący jako podstawę prawną wskazał również przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podkreślając, że tryb udostępnienia informacji uregulowany w art. 24 ust. 3 pkt 1 i 2 powołanej ustawy jest trybem konkurencyjnym do trybu uregulowanego w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Natomiast w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w przedmiocie prawa do informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. i w swoich krótkich rozważaniach jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał art. 16 u.d.i.p. Tym samym nie odniósł się do wskazywanej, zarówno przez skarżącego, jak i organ podstawy prawnej zawartej w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie stwierdził, że wskazana podstawa prawna jest nieprawidłowa i dlatego zastosował podstawę prawną wynikającą z u.d.i.p. W takich okolicznościach uzasadnienie wyroku Sądu I instancji – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie pozwoliło na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po uwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 czerwca 2017 r. oddalił skargę J.Ł.na bezczynność Starosty B. w przedmiocie udostępnienia wykazu zmian gruntowych.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji przypomniał na czym polegać może bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.). Biorąc pod uwagę przedmiot skargi wskazał również, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach i wskazał na tryb dostępu do informacji publicznej w zakresie informacji o gruntach zawartych w operacie ewidencyjnym, wynikający z ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2016 r., poz. 1629 ze zm. dalej "P.g.k.").
Sąd I instancji wskazał, że wykaz zmian gruntowych, o które wnosi skarżący został tylko i wyłącznie sporządzony na potrzeby postępowania przed Prokuraturą Rejonową w B. w konkretnej sprawie i nie można przyjąć, że jest to wykaz, o którym mowa w ustawie P.g.k. Poza tym, zdaniem Sądu, skoro Starosta nie posiada w prowadzonym przez siebie zasobie geodezyjnym i kartograficznym spornego wykazu, którego domaga się skarżący, to tym samym nie może mu go wydać. Ubocznie Sąd I instancji podniósł, że zastrzeżenia, co do kompletności czy prawidłowości prowadzonego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które skarżący podnosi w sprawie, nie mogą być kontrolowane przy rozpatrywania wniosku strony o wydanie kopii dokumentów z tego zasobu.
Ponadto w ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo poinformował skarżącego, iż w związku z tym, że wykaz, który został sporządzony w jednym egzemplarzu, nie stanowi części opracowania geodezyjnego znajdującego się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, został przekazany Prokuraturze Rejonowej w B.. Wobec tego Starosta dokumentu tego w swoich zasobach nie może posiadać, o czym skarżącego poinformował, zatem zarzut bezczynności jest nieuzasadniony.
Skargę kasacyjną od wyroku z 21 czerwca 2017 r. wywiódł J.Ł., zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak właściwego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego Sąd przyjął, iż Starosta Powiatu w B. nie miał normatywnego obowiązku przechowywania sporządzonego 25 listopada 2008 r. na potrzeby Prokuratury Rejonowej w B. wykazu zmian gruntowych dla działki nr [...]ark. [...] w B., oraz dlaczego Sąd przyjął taką właśnie wykładnię art. 24 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.),
- 2. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak jego zastosowania w sprawie, pomimo rażących naruszeń przez organ przepisów prawa, a mianowicie:
- 1) art. 24 ust. 3 pkt 1 i 2 P.g.k.:
- – poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nie pozostaje w bezczynności w udostępnieniu dokumentu, którego nie posiada mimo normatywnego obowiązku jego przechowywania,
- – poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ nie pozostaje w bezczynności w udostępnieniu sporządzonego [...] listopada 2008 r. na potrzeby Prokuratury Rejonowej w B. wykazu zmian gruntowych dla działki [...]ark. [...] w B.,
- 2) art. 40 ust. 1 i 3 pkt 4 oraz ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez brak jego zastosowania do oceny odmowy udostępnienia przez organ dokumentu w postaci wykazu zmian gruntowych dla działki [...]ark. [...] w B., sporządzonego [...] listopada 2008 r. na potrzeby Prokuratury Rejonowej w B.,
- 3. art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na odmowie uwzględnienia skargi w sytuacji rażących naruszeń przez organ przepisów prawa opisanych w ust. 2 zarzutów w petitum skargi.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie bezczynności Starosty Powiatowego w B. oraz zobowiązanie do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie, wskazanych we wniosku o udostępnienie tej informacji,
- 2) zasądzenie od Starosty Powiatowego w B. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, za wszystkie instancje.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano przebieg dotychczasowego postępowania zarówno przed organem administracji, jak i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Skarżący kasacyjnie przywołał także przepisy ustawy o narodowym zasobie archiwalnym, w tym art. 6 i 39 tej ustawy oraz przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów powiatu, a także art. 40 P.g.k.
W ocenie autora skargi kasacyjnej starosta miał normatywny obowiązek zapewnienia ochrony przed utratą wytworzonego na wniosek Prokuratury Rejonowej w B. wykazu zmian gruntowych dla działki nr [...], a tłumaczenia organu, że nie posiada dokumentu nie zasługują na uwzględnienie.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie jeśli organ bezprawnie dokument utracił to powinien go odtworzyć.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).
Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933).
Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia z jakich przyczyn starosta nie miał obowiązku przechowywania wykazu zmian gruntowych oraz wyjaśnienia dlaczego Sąd I instancji przyjął taką wykładnię art. 24 ust. 3 pkt 1 i 2 P.g.k. oraz naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1. lit. a p.p.s.a. w sytuacji, gdy w sposób rażący zostały naruszone przepisy praw stwierdzić należy, że nie są one oparte na uzasadnionych podstawach.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że ani z zarzutów skargi kasacyjnej, ani z treści jej uzasadnienia nie wynika jaki wpływ mogłoby mieć powyższe uchybienie w przypadku jego zaistnienia na wynik sprawy. Przypomnieć trzeba, że o uchybieniu przepisom postępowania nie decyduje każde ich naruszenie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera takiego wywodu, a zarzuty skargi kasacyjnej w ogóle nie wskazują na to, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym zarzuty te nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku.
Na marginesie jednak zauważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił z jakich przyczyn w jego ocenie wykaz zmian gruntowych, którego dotyczy skarga nie znajduje się w zasobie geodezyjnym prowadzonym przez starostę. Wyjaśniając powyższe przesłanki Sąd I instancji przywołał treść wymienionych w zarzucie skargi kasacyjnej art. 24 ust. 3 pkt 1 i 2 P.g.k. oraz art. 40 ust. 1 i 3 P.g.k. Powołując się na treść powyższych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro wykaz zmian gruntowych, o który wnosi skarżący został tylko i wyłącznie sporządzony na potrzeby postępowania przed Prokuraturą Rejonową w B. w konkretnej sprawie, nie można przyjąć, iż jest to wykaz, o którym mowa w ustawie P.g.k.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 24 ust. 3 pkt 1 i 2 P.g.k. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nie pozostaje w bezczynności w udostępnieniu dokumentu, którego nie posiada mimo normatywnego obowiązku jego przechowywania oraz poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ nie pozostaje w bezczynności w udostępnieniu sporządzonego 25 listopada 2008 r. na potrzeby Prokuratury Rejonowej w B. wykazu zmian gruntowych dla działki [...]ark. [...] w B., stwierdzić należy, iż zarzut ten jest niezasadny.
Zgodnie z treścią art. 24 ust 3 pkt 1 i 2 P.g.k. starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie:
- 1) wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu;
- 2) wyrysów z mapy ewidencyjnej.
Przepis ten nie odnosi się do podniesionej w zarzucie skargi kasacyjnej kwestii normatywnego obowiązku przechowywania określonych dokumentów.
Zauważyć należy, że zagadnienie to zostało unormowane w § 5 Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przepis ten wylicza jakie dokumenty należy gromadzić w powiatowym zasobie geodezyjnym. W przepisie tym nie zostały wymienione żadne opracowania, czy też inne dokumenty sporządzane dla prokuratury na cele toczących się przed tymi organami postępowań.
Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że wykaz, którego udostępnienia domaga się skarżący kasacyjnie, nie należy do dokumentów, w odniesieniu do których istnieje obowiązek gromadzenia w powiatowym zasobie geodezyjnym. W związku z czym nie można było przypisać organowi bezczynności w udostępnieniu wykazu żądanego przez skarżącego kasacyjnie, albowiem wykaz ten został sporządzony na potrzeby Prokuratury Rejonowej w B..
Powyższe rozważania przesądzają jednocześnie o niezasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 40 ust. 1 i 3 pkt 4 oraz ust. 4 P.g.k., albowiem skoro materiał ten nie był częścią zasobu geodezyjnego i kartograficznego to nie mógł on stanowić materiałów archiwalnych i być przekazywanym do właściwych archiwów państwowych.
Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw została oddalona.