Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2249/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. N. i J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2011 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż Kolegium z [...] lutego 2011 r. nr [...]. Decyzjami tymi Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. warszawy z [...] marca 1950 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. R. (dawniej 5 nr hip. 9797).
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy, przedstawionym przez Wojewódzki Sąd:
Nieruchomość przy ul. R. nr hip. 9797 stanowiła własność J. S., objęcie jej w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy nastąpiło 16 sierpnia 1948 r., termin na złożenie wniosku o przywrócenie prawa do gruntu upływał, stosownie do art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), dalej "dekret", 16 lutego 1949 r. (6 miesięcy od objęcia w posiadanie). W. S. – żona J. – wnioskiem z 30 września 1949 r. wystąpiła o przywrócenie terminu do złożenia wniosku, zaś Prezydent m.st. Warszawy, decyzją z [...] marca 1950 r. nr [...], wskazaną na wstępie, odmówił przywrócenia terminu, wskazując, że podanie nie wskazuje na brak winy w jego dotrzymaniu. Wnioskiem z 6 marca 2009 r. następcy prawni J. S. wystąpili o stwierdzenie nieważności tej decyzji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] września 2011 r. nr [...], obie wskazane na wstępie, odmówiło stwierdzenia nieważności.
Oddalając skargę wnioskodawców – K. N. i J. O. – Wojewódzki Sąd, po przeprowadzeniu analizy treści wniosku W. S. z 30 września 1949 r., stwierdził, że słusznie został on zakwalifikowany jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego, a nie jako wniosek o przyznanie prawa do nieruchomości. Sąd podkreślił, że J. S., którego dramatyczne losy powojenne są znane (aresztowanie, uwięzienie, wyrok skazujący, rehabilitujący), udzielił swojej żonie – aktem z 2 stycznia 1946 r. – bardzo szerokiego pełnomocnictwa do zarządzania jego majątkiem i w jego ramach W. S. mogła, z uwagi na przebywanie męża w więzieniu w dacie kiedy upływał termin dekretowy, złożyć wniosek o przyznanie prawa do nieruchomości, ale wystąpiła dopiero z wnioskiem z 30 września 1949 r. o przywrócenie terminu. Zdaniem Sądu, ocena zgodności z prawem decyzji z 1950 r. powinna mieć miejsce w świetle przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. z 1928 r., poz. 341), dalej "rozporządzenie", a stosownie do art. 72 ust. 1 w toku postępowania wydawane są decyzje główne i incydentalne, a załatwienie wniosku W. S. wymagało wydania decyzji incydentalnej, bowiem główna załatwiała sprawę co do jej istoty.
Skoro we wniosku o przywrócenie terminu W. S. podkreśliła, że nie złożyła podania w terminie z uwagi na przewlekłą chorobę, zamieszkiwanie poza granicami Warszawy, a Prezydent uznał, że podanie nie zawierało okoliczności wskazujących na brak winy, czego wymagał art. 41 rozporządzenia, to zaskarżenie takiej decyzji mogło nastąpić tylko, stosownie do art. 84 rozporządzenia, w odwołaniu od decyzji głównej, zatem prawidłowe było pouczenie w decyzji z [...] marca 1950 r., że odwołanie od niej nie przysługuje, w takim stanie rzeczy ani forma orzeczenia, ani też pouczenia, zważywszy na różniące się od obecnych standardy działań organów administracyjnych nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji – stwierdził Wojewódzki Sąd.
Reprezentowani przez adwokata, K. N. i J. O. wnieśli skargę od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zarzucając na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "p.p.s.a.":
- I. Na podstawie art. 174 pkt 1: naruszenie prawa materialnego w postaci art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dalej jako dekret o gruntach warszawskich) w związku z art. 12 dekretu z dnia 12 listopada 1946 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U. z 1946 r. Nr 67, poz. 369 ze zm.) w związku z art. 277 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. Kodeks zobowiązań (Dz.U. z 1933 r., Nr 82, poz. 598 ze zm.) poprzez błąd w subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego (sprowadzającego się do tego, że losy byłego właściciela nieruchomości gen. J. S. były wyjątkowo dramatyczne, a jego aresztowanie i uwięzienie spowodowało brak możliwości osobistego działania – Sąd I instancji wyraźnie podkreślił w uzasadnieniu, że okoliczności te są mu znane, choć jednocześnie przyjął błędnie, że w czasie uwięzienia mógł działać jego pełnomocnik w osobie żony W. S., o czym dalej w poniższych zarzutach) pod hipotezę normy art. 7 ust. 1 dekretu polegający na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że sześciomiesięczny termin, o którym mowa w tym przepisie został uchybiony, podczas, gdy nie doszło do uchybienia tego terminu, ponieważ jako termin zawity prawa materialnego, w myśl powołanych wyżej przepisów art. 12 dekretu z dnia 12 listopada 1946 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego w związku z art. 277 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. Kodeks zobowiązań uległ on zawieszeniu wskutek działania siły wyższej i zawieszenia wymiaru sprawiedliwości;
- II. Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. następujące uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem musiały doprowadzić Sąd I instancji do przekonania, że termin 6-miesięczny przewidziany art. 7 ust. 1 dekretu został uchybiony, a postępowanie organu administracyjnego zakończone wydaniem decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1950 r. było w pełni prawidłowe, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi z pogwałceniem art. 151 p.p.s.a.;
- 1) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podnoszonego zarówno w skardze, jak i na etapie postępowania przed organem administracji zarzutu, iż bieg terminu materialnoprawnego, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu uległ w stosunku do gen. J. S. zawieszeniu z powodu zaistnienia siły wyższej, wskutek czego weryfikacja dokonanego przez Sąd I instancji procesu kontroli decyzji administracyjnej zakończonego wydaniem zaskarżonego wyroku nie jest w pełni możliwa i skarżący mogą jedynie domyślać się dlaczego ich argument o zawieszeniu biegu terminu nie został przez Sąd I instancji podzielony zakładając z konieczności, że stało się tak z powodu przyjęcia przez tenże Sąd tezy o możliwości działania pełnomocnika;
- 2) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4, 133 § 1 i 134 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz uznaniu za prawidłowe i podzieleniu przez Sąd I instancji błędnych ustaleń dokonanych przez organ administracji z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. – skarżącym chodzi w tym zarzucie o błędne ustalenie przez Sąd I instancji co do tego, że ustanowienie przez J. S. swojej żony W. S. pełnomocnikiem w szerokim zakresie powodowało i mogło gwarantować zgodne z prawem i terminowe dokonywanie korzystnych z punktu widzenia mocodawcy czynności prawnych, lecz mimo tego W. S. nie wykorzystała prawa do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie własności czasowej, albowiem jej wniosek z dnia 30 września 1949 r. jest jedynie wnioskiem o przywrócenie terminu, które to uchybienie zostało popełnione, mimo że Sąd dysponował pełną wiedzą na temat dramatycznych losów gen. J. S. i braku możliwości osobistego jego działania (co Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zresztą sam podkreśla);
- 3) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi przez Sąd I instancji, mimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1950 r., mimo że decyzja ta rażąco naruszała przepisy art. 15 ust. 3 i 4, art. 42, 44, 75, 76, 77 oraz 68 § 1 i 82 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (dalej jako r.p.a.), albowiem w sytuacji, gdy tenże Prezydent m.st. Warszawy, który co do zasady winien był zdawać sobie sprawę z tego, że w świetle obowiązujących wówczas przepisów przedmiotowego terminu nie da się przywrócić, bo ma on charakter materialnoprawny, powinien był potraktować wniosek W. S. z dnia 30 września 1949 r. o przywrócenie terminu jako wniosek o przyznanie własności czasowej i co najwyżej oddalić go z powodu złożenia po terminie informując stronę prawidłowo w trybie art. 82 r.p.a. o przysługującym jej prawie do odwołania się do wyższej instancji, a nie wydawać decyzję o odmowie przywrócenia nieprzywracalnego terminu informując ją – w konsekwencji nieprawidłowo – w trybie art. 42 r.p.a., że odwołanie nie przysługuje; postępowanie organu administracji było rażąco sprzeczne z treścią art. 15 ust. 3 i 4 w zw. z art. 44 r.p.a., albowiem organ administracji nie wyjaśnił wątpliwości co do tego, jaka była wola osoby wnoszącej podanie, a w przypadku, gdy nie miał tych wątpliwości i założył, że podanie jest wyłącznie wnioskiem o przywrócenie terminu, nie poinformował strony o tym, że jej wniosek jest niewłaściwy i nie wezwał jej do oświadczenia się, czy należy wniosek potraktować jako wniosek o przyznanie własności czasowej, choć przepis art. 44 nakazywał mu ustanawianie z urzędu zakresu postępowania wyjaśniającego potrzebnego dla należytego ustalenia stanu sprawy, następnie rażąco sprzeczne z art. 75, 76 i 77 r.p.a. wymagającymi bardzo skrupulatnego pouczania strony o przysługujących jej środkach odwoławczych, albowiem wprowadziło stronę w błąd co do przysługujących jej praw, jak również rażąco sprzeczne z treścią art. 68 § 1 r.p.a. albowiem sprawa została załatwiona przez organ administracji tak, że ucierpiał uprawniony interes osoby prywatnej;
- 1) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na braku uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, mimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1950 r. w sytuacji, gdy decyzja ta rażąco naruszała przepisy art. 41 § 1 i 42 r.p.a., albowiem ustalenie materialnego charakteru terminu z art. 7 ust. 1 dekretu determinuje niemożność stosowania do niego regulacji z art. 41 i 42 r.p.a. oraz konieczność uznania, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1950 r. została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. – przepisy art. 41, 42 i 75 r.p.a. taką podstawą prawną być nie mogły, a jednocześnie powołane w tej decyzji przepisy art. 1, 7 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. też taką podstawą prawną w istocie rzeczy nie były, albowiem traktują one o uprawnieniu do ubiegania się o przyznanie prawa własności czasowej, a nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że decyzja ta tego rodzaju merytorycznej sprawy w ogóle nie załatwiała skupiając się wyłącznie na kwestii odmowy przywrócenia terminu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna mogła zostać uwzględniona, bowiem z jej wielu zarzutów ten dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało uznać za zasadny w takim rozumieniu, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] marca 1950 r. była niezgodna z tym przepisem.
Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawidłowo uznało, że wniosek W. S., w wyniku którego zapadła decyzja z [...] marca 1950 r., był wnioskiem o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 249 ze zm.), dalej "dekret", do złożenia wniosku o przyznanie prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. R. – dawniej 5, stanowiącej własność jej męża J. S.. Zgodzić się także należy, że działała ona na podstawie pełnomocnictwa udzielonego 2 stycznia 1946 r. przez męża, upoważniającego w bardzo szerokim zakresie do zarządzania majątkiem, na które zresztą w tym wniosku W. S. się powołała i je do niego załączyła. I zgodzić się należy co do charakteru terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu ze skutkami z tego charakteru wynikającymi, jak też z tym, że decyzję z 1950 r. należy ocenić w świetle przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), dalej "rozporządzenie". Nie można natomiast zgodzić się z wyciągniętymi wnioskami, a co za tym idzie z rozstrzygnięciem.
Termin, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu jest terminem prawa materialnego, terminem zawitym. Termin o takim charakterze jest, w razie jego uchybienia, terminem nieprzywracalnym, instytucja przywrócenia terminu bowiem ma zastosowanie tylko do terminów procesowych.
Wniosek W. S. z 30 września 1949 r. był wyraźnie wnioskiem o przywrócenie terminu dekretowego do złożenia wniosku o przyznanie prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej. Do jego rozpatrzenia miały zastosowanie przepisy rozporządzenia. Ponieważ termin dekretowy był terminem zawitym w sprawie z wniosku o jego przywrócenie nie mogła być wydana decyzja co do istoty, którą było przywrócenie bądź odmowa przywrócenia terminu.
Postępowanie w sprawie przywrócenia terminu, uregulowane w art. 41–42 rozporządzenia dotyczyło, jak wskazano wyżej, tylko terminów procesowych. W stosunku do żądania przywrócenia takich terminów następowało badanie czy zostały spełnione przesłanki wskazane w tych przepisach – wniosek w terminie, dopełnienie czynności, wykazanie przesłanek braku winy strony w uchybieniu. W zależności od wyniku tych ustaleń termin mógł zostać przywrócony lub też nie, zatem następowała odmowa przywrócenia. Jednak, co należy jeszcze raz podkreślić, postępowanie takie, ocena przesłanek i wydanie decyzji co do istoty sprawy dotyczyło tylko terminów procesowych. Nie mogło mieć natomiast miejsca postępowanie takie co do terminów prawa materialnego – zawitych, gdyż było ono nieprzywracalne. Nie miało zatem żadnego znaczenia z jakiej przyczyny nastąpiło uchybienie, czy wniosek został złożony po terminie, czy dopełniona została czynność mająca być dokonana w terminie.
Rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu zawitego nie mogło się zatem kończyć wydaniem decyzji o przywróceniu, bądź odmowie przywrócenia terminu, tak jak to miało miejsce w przypadku terminów procesowych, bowiem takiego rodzaju rozstrzygnięcie było rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, skoro termin procesowy można było przywrócić bądź nie. Postępowanie zatem w sprawie przywrócenia terminu zawitego nie mogło się w ogóle toczyć, skoro nie było możliwości jego przywrócenia.
Artykuł 71 rozporządzenia stanowił, że "jeżeli nie ma podstawy prawnej lub faktycznej do merytorycznego załatwienia sprawy, będącej przedmiotem podania, władza pozostawia je bez załatwienia, a sprawę wszczętą już umarza, czyniąc odpowiednią adnotację na akcie i w miarę okoliczności zawiadamiając petenta". Przepisy dekretu nie dawały podstawy do przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego – co było przedmiotem podania – nie czyniły tego też przepisy rozporządzenia, te dotyczyły tylko przepisów procesowych, nie było zatem podstawy prawnej do prowadzenia postępowania, do jej merytorycznego załatwienia. W takiej sytuacji podanie W. S. powinno zostać załatwione w sposób przewidziany w art. 71 rozporządzenia.
Natomiast wniosek W. S. został załatwiony w sposób jaki był przewidziany dla terminów procesowych, wydana bowiem została decyzja co do meritum sprawy, gdyż odmawiająca przywrócenia terminu. Dla takiego rozstrzygnięcia nie było podstawy prawnej. Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z [...] marca 1950 r. została wydana bez podstawy prawnej, co jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza to, że jest decyzją nieważną w rozumieniu tego przepisu. Odmowa zatem stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej taka wadą narusza ten przepis.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).