Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 października 2015 r. o sygn. akt III SA/Kr 476/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę M.M. na rozkaz personalny Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 4 marca 2015 r. nr [..]w przedmiocie zwolnienia ze służby.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Powiatowy Policji w [..] rozkazem personalnym nr [..]z dnia 27 stycznia 2015 r. znak: L.dz. [..], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.), zwolnił sierżanta sztabowego m.M. ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2015 r.
W uzasadnieniu wskazano, że M.M. z dniem 1 października 2013 r. został przeniesiony na własną prośbę z Komendy Miejskiej Policji w [..] do pełnienia dalszej służby w Komendzie Powiatowej Policji w [..]. W dniu 21 października 2013 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Opolu postanowieniem sygn. akt V Ds.29/12 przedstawił M.M. zarzuty, że:
- 1) w dniu 22 kwietnia 2012 r. w [..], będąc jako funkcjonariusz Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w [..] funkcjonariuszem publicznym, działając wspólnie i w porozumieniu z T.R. funkcjonariuszem Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w [..], przyjął od nieustalonego mężczyzny korzyść majątkową w postaci pieniędzy w nieustalonej kwocie, w zamian za odstąpienie od czynności służbowych związanych z zatrzymaniem go do kontroli drogowej z powodu przekroczenia dozwolonej prędkości jazdy i ukarania go mandatem i punktami karnymi w związku z popełnionym wykroczeniem drogowym z art. 92a kodeksu wykroczeń, tj. o przestępstwo z art. 228 § 1 kk;
- 2) w dniu 22 kwietnia 2012 r. w [..], będąc jako funkcjonariusz Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w [..] funkcjonariuszem publicznym, działając wspólnie i w porozumieniu z T.R. funkcjonariuszem; Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w [..], przyjął od nieustalonego mężczyzny korzyść majątkową w postaci pieniędzy w nieustalonej kwocie w zamian za odstąpienie od czynności służbowych związanych z zatrzymaniem go do kontroli drogowej z powodu przekroczenia dozwolonej prędkości jazdy i ukarania go mandatem i punktami karnymi w związku z popełnionym wykroczeniem drogowym z art. 92a kodeksu wykroczeń, tj. o przestępstwo z art. 228 § 1 kk;
- 3) w dniu 22 kwietnia 2012 r. w [..], będąc jako funkcjonariusz Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w [..] funkcjonariuszem publicznym, działając wspólnie i w porozumieniu z T.R. funkcjonariuszem Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w [..], przyjął od P.M. korzyść majątkową w postaci pieniędzy w kwocie nie mniejszej niż 50 zł, w zamian za odstąpienie od czynności służbowych związanych z zatrzymaniem go do kontroli drogowej z powodu dwukrotnego przekroczenia dozwolonej prędkości jazdy i ukarania go mandatem i punktami karnymi w związku z popełnionymi dwoma wykroczeniami drogowymi z art. 92a kodeksu wykroczeń, tj. o przestępstwo z art. 228 § 1 kk;
- 4) w dniu 1 maja 2012 r. w [..], będąc jako funkcjonariusz Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w [..] funkcjonariuszem publicznym, działając wspólnie i w porozumieniu z T.R. funkcjonariuszem Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w [..], przyjął od nieustalonego mężczyzny korzyść majątkową w postaci pieniędzy w nieustalonej kwocie, w zamian za odstąpienie od czynności służbowych związanych z zatrzymaniem go do kontroli drogowej z powodu przekroczenia dozwolonej prędkości jazdy i ukarania go mandatem i punktami karnymi w związku z popełnionym wykroczeniem drogowym z art. 92a kodeksu wykroczeń, tj. o przestępstwo z art. 228 § 1 kk;
- 5) w dniu 1 maja 2012 r. w [..], będąc jako funkcjonariusz Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w [..] funkcjonariuszem publicznym, działając wspólnie i w porozumieniu z T.R. funkcjonariuszem Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w [..], przyjął od nieustalonego mężczyzny korzyść majątkową w postaci pieniędzy w nieustalonej kwocie, w zamian za odstąpienie od czynności służbowych związanych zatrzymaniem go do kontroli drogowej z powodu przekroczenia dozwolonej prędkości jazdy i nieposiadania przy sobie wymaganych dokumentów oraz ukarania go mandatem i punktami karnymi w związku z popełnionymi wykroczeniami drogowymi z art. 92a kodeksu wykroczeń, tj. o przestępstwo z art. 228 § 1 kk.
W dniu 21 października 2013 r. wobec M.M. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Opolu zastosował środki zapobiegawcze w postaci: poręczenia majątkowego, dozoru policyjnego, zakazu opuszczania kraju i zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w [..].
W związku z powyższym Komendant Powiatowy Policji w [..] w dniu 28 października 2014 r. wszczął przeciwko sierż. szt. M.M. postępowanie dyscyplinarne i przedstawił zarzuty o naruszenie dyscypliny służbowej określone w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, w związku z art. 228 § 1 kk.
Następnie z powodu zaistnienia długotrwałej przeszkody uniemożliwiającej prowadzenie postępowania dyscyplinarnego w dniu 29 października 2014 r. na podstawie art. 135h ust. 3 ustawy o Policji Komendant Powiatowy Policji w [..] zawiesił postępowanie dyscyplinarne do czasu zakończenia toczącego się postępowania karnego.
Ponadto 23 stycznia 2014 r., działając na mocy art. 39 ust. 1 ustawy o Policji zawieszono sierż. szt. M.M. w czynnościach służbowych do 22 kwietnia 2014 r., a następnie 9 kwietnia 2014 r. przedłużono okres zawieszenia w czynnościach służbowych od dnia 23 kwietnia 2014 roku do czasu ukończenia postępowania karnego.
W dniu 27 października 2014 roku do Komendy Powiatowej Policji w [..] wpłynęło z Prokuratury Okręgowej w Opolu pismo dotyczące prowadzonego przeciwko M.M. śledztwa, w którym prowadzący je Prokurator poinformował, że z uwagi na wagę i wielowątkowość sprawy nie może dokładnie określić dokładnego terminu jego zakończenia. Po uzyskaniu takiej informacji Komendant Powiatowy Policji w [..] podjął decyzję o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia sierż. szt. M.M. ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące postawą zawieszenia.
Komendant Powiatowy zrelacjonował kwestię doręczania M.M. korespondencji w toku postępowania oraz podkreślił, że zostały spełnione przesłanki do zwolnienia policjanta ze służby, ponieważ zawieszenie w czynnościach służbowych trwało już piętnaście miesięcy, a postępowanie karne pozostawało jeszcze na etapie postępowania prokuratorskiego, którego terminu zakończenia nie można było dokładnie określić. Komendant Powiatowy zaznaczył, że tak długotrwała nieobecność w służbie funkcjonariusza stwarzała problemy kadrowe, powodując konieczność obciążania innych policjantów zwiększonym zakresem zadań oraz ilością służb. Dlatego zwolnienie sierż. szt. M.M. ze służby w Policji, uzasadnione było dobrem służby i jej potrzebami, gdyż dało to możliwość mianowania na zajmowane przez niego stanowisko innego policjanta, który faktycznie i z zaangażowaniem będzie pełnił służbę.
W ocenie Komendanta Powiatowego za rozwiązaniem stosunku służbowego z sierż. szt. M.M. przemawiały również charakter i waga zarzucanych mu czynów, ponieważ jest podejrzany o popełnienie przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego, ściśle związanych z wykonywaniem przez niego zawodu policjanta, polegających na wielokrotnym przyjmowaniu - w związku z pełnieniem funkcji publicznej - korzyści majątkowych.
Odwołanie od powyższego rozkazu personalnego wniósł M.M..
Małopolski Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym nr [..]z dnia 4 marca 2015 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 kpa, uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji i ustalił datę zwolnienia na dzień 9 lutego 2015 r. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.
W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, a organ I instancji przed podjęciem rozstrzygnięcia wyjaśnił wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy. Komendant Wojewódzki podkreślił, że postanowieniem prokuratora Prokuratury Okręgowej w Opolu o zastosowaniu środków zapobiegawczych z dnia 21 października 2013 r. policjant nadal jest zawieszony w czynnościach służbowych w śledztwie sygn. akt V Ds. 29/12, w którym pozostaje pod zarzutami karnymi określonymi w art. 228 § 1 kk. Zatem nadal nie ustały podstawy zawieszenia sierż. szt. M.M. w czynnościach służbowych, albowiem prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne nie zostało prawomocnie ukończone, a w szczególności nie uchylono postanowienia organu procesowego o zawieszeniu wymienionego w czynnościach służbowych.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Komendant Wojewódzki stwierdził, że strona prawdopodobnie wiedziała, że toczy się wobec niej postępowanie administracyjne, gdyż po każdej próbie doręczenia jej korespondencji kilkakrotnie, w krótkich odstępach czasu informowała organ I instancji o zmianie miejsca swojego pobytu i żądała przekazywania korespondencji na inne adresy. Organ odwoławczy wskazał też, że M.M. w toku postępowania nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień do zapoznania się z materiałami sprawy i ustosunkowania się do zebranych dowodów.
W kwestii zarzutu nieposiadania przez organ I instancji informacji w sprawie wniosku odwołującego się złożonego do Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Opolu o uchylenie środków zapobiegawczych, Komendant Wojewódzki wskazał, że w aktach postępowania administracyjnego znajduje się postanowienie Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Opolu z dnia 8 października 2014 r., którym prokurator nie uwzględnił wniosku zgłoszonego przez podejrzanego w zakresie zawieszenia w czynnościach służbowych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że fakt zawieszenia policjanta przez przełożonego w sprawach osobowych wynika z obligatoryjnej przesłanki określonej w art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne ścigane z oskarżenia publicznego - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące.
Odnosząc się do kwestii terminu, od którego liczony jest okres zawieszenia w czynnościach służbowych, organ odwoławczy wyjaśnił, że w tym zakresie organ I instancji posiłkował się opinią prawną. Zgodnie ze stanowiskiem radcy prawnego okres ten liczony jest od dnia faktycznego zawieszenia w czynnościach służbowych i postanowienie o zawieszeniu w czynnościach służbowych wydane w trybie postępowania karnego, jak i decyzja administracyjna właściwego organu Policji o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych wywołują takie same skutki wynikające z przepisów ustawy o Policji. Podkreślono też, że Komendant Powiatowy Policji w [..], wydając rozkaz personalny o zwolnieniu policjanta w trybie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, wziął pod uwagę upływ 12 miesięcznego terminu zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, wobec nieustania przyczyn będących podstawą zawieszenia, gdyż postępowanie karne przeciwko niemu nie zostało ukończone, a także charakter i okoliczności zarzucanych mu przestępstw, zadecydowały o słuszności wdrożonej procedury.
W ocenie Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji czyny, o które podejrzany jest sierż. szt. M.M., rzutują na wizerunek Policji, podważają zaufanie społeczne, a tym samym dyskwalifikują go do dalszej służby. Organ odwoławczy wyjaśnił kwestię nadania rygoru natychmiastowej wykonalności rozkazowi wydanemu przez organ I instancji, a następnie stwierdził, że rozkaz ten doręczono stronie w dniu 9 lutego 2015 r. i dlatego należało na nowo określić datę zwolnienia sierż. szt. M.M. ze służby w Policji. Datę tę określono na dzień 9 lutego 2015 roku.
Skargę na rozkaz personalny Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji wniósł M.M., podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu od rozkazu personalnego wydanego w I instancji.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.
Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.), zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą jego zawieszenia.
W ocenie Sądu, organy prawidłowo zbadały przesłanki zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, a następnie właściwie uzasadniły, dlaczego podjęta została decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że charakter postawionych skarżącemu zarzutów, czyli dokonanie czynów zabronionych popełnionych podczas służby, podważa zdolność skarżącego do dalszego wykonywania obowiązków policjanta. Opisane wyżej zarzuty poddają bowiem w wątpliwość nieposzlakowaną opinię skarżącego, a nieposzlakowana opinia jest warunkiem przyjęcia do służby w Policji zawartym w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji.
Sąd zgodził się ponadto z organami, że trwające ponad dwanaście miesięcy zawieszenie w czynnościach służbowych ma negatywny wpływ na organizację służby, a więc trafnie organy uzasadniły zwolnienie skarżącego dążeniem do uniknięcia dezorganizacji służby. Podkreślił również, że zwolnienie funkcjonariusza w omawianym trybie jest uprawnieniem pracodawcy związanym z przedłużającą się niemożnością świadczenia przez niego pracy (służby), a podstawa zwolnienia przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji nie przesądza o winie funkcjonariusza i nie jest karą za zarzucane mu czyny.
Dalej Sąd I instancji zauważył, że w kontrolowanym postępowaniu niewątpliwie upłynął okres zawieszenia funkcjonariusza uprawniający do zastosowania trybu przewidzianego w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Wyjaśnił, że bieg dwunastomiesięcznego okresu należy liczyć od zawieszenia dokonanego na mocy postanowienia prokuratorskiego, czyli od 21 października 2013 r. Zatem w dacie wydania rozkazu personalnego przez organ I instancji (27 stycznia 2015 r.) upłynęło już dwanaście miesięcy przewidziane w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji.
Zdaniem Sądu I instancji, zarzut skargi wskazujący na podwójne zawieszenie w czynnościach (przez prokuratora oraz w trybie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji) nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, ponieważ kontroli Sądu podlegała prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, a nie zawieszenia w czynnościach służbowych. Niezasadnie też zarzucił skarżący, że został pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Niewątpliwie bowiem skarżący wiedział o toczącym się postępowaniu, o czym świadczy chociażby fakt kierowania przez niego pism do organu, oraz informowania w toku postępowania o kolejnych zmianach adresu. Ponadto, w ocenie Sądu, brak formalnego przedłużenia postępowania nie miał wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym rozkazie personalnym.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył M.M., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie - art. 176 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym polegało naruszenie prawa i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień normom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne w kontekście zakresu postępowania kasacyjnego wyznaczonego art. 183 § 1 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, pełne związanie określonymi w skardze kasacyjnej podstawami zaskarżenia. Determinują one kierunek działalności sądu kasacyjnego, który z własnej inicjatywy nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia, niż wskazane w skardze kasacyjnej. Jeżeli zatem - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, NSA zobowiązany jest ograniczyć się tylko do zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega także i na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2016r. II OSK 3242/14 LEX nr 2169101, wyrok NSA z dnia 1 września 2016r. I OSK 697/16 LEX nr 21151761).
Z uwagi na wskazane granice postępowania kasacyjnego oraz na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, sporządzenie tego środka zaskarżenia jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 P.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną kontrolę zaskarżonego orzeczenia.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona w sposób uniemożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano w ogóle podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 P.p.s.a.
Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
W skardze kasacyjnej nie wskazano ani jednej z podstaw, o jakich stanowi art. 174 P.p.s.a. Nie określono bowiem ani jednego przepisu, czy to prawa materialnego, czy prawa procesowego, który zdaniem autora skargi kasacyjnej miałby naruszyć Sąd I instancji.
Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2016r. I OSK 3092/14 LEX nr 2168078).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę.
Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać sprawę tylko z punktu widzenia wyraźnie wskazanych podstaw kasacyjnych z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Mając na względzie art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 8 listopada 2016r. I FSK 581/15 LEX nr 2169595, z dnia 25 października 2016r. II OSK 105/15 LEX nr 2169023).
Skoro w skardze kasacyjnej nie wskazano precyzyjnie, żadnego przepisu P.p.s.a., czy ustawy o Policji, który miał zostać naruszony przez Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać zarzutów, które zostały wadliwie skonstruowane.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 178 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. skargę kasacyjną odrzucił.