Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1930/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. M., uchylił rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z [...] września 2016 r. nr [...] oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w L. z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant [...] Policji zaskarżając wyrok w całości i zarzucił mu - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 134 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z 35 § 2 i § 3, art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a."
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem żądania skarżącego. Otóż C. M. w raporcie z [...] października 2012 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w L. o zaliczenie do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od [...] sierpnia 1991 r. do [...] lipca 1995 r.
Komendant Powiatowy Policji w L. rozkazem personalnym z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] ustalił skarżącemu C. M. procentową wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] lipca 2016 r. na poziomie 24%. Organ przyjął jako początkowy termin, od którego uprawniony jest wzrost uposażenia z tytułu zwiększenia wysługi lat, dzień wpływu do Komendy Powiatowej Policji w L. pisma skarżącego zawierającego informację o podtrzymaniu żądania zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym.
Komendant [...] Policji, w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., rozkazem personalnym z [...] września 2016 r. nr [...], uchylił zaskarżony rozkaz w części dotyczącej daty ustalenia procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na poziomie 24% i określił tę datę na dzień [...] czerwca 2016 r., jednocześnie utrzymując w mocy zaskarżony rozkaz w pozostałej części. Organ odwoławczy uznał, że dokumentem umożliwiającym uznanie uprawnienia skarżącego jest pismo Dyrektora Zespołu Szkół im. [...] w M. z [...] czerwca 2016 r., które wpłynęło do Komendy Powiatowej Policji w L. w dniu [...] czerwca 2016 r.
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych).
Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a., wskazaną wyżej zasadę, stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.
Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1 i art. 184 P.p.s.a. z wymienionymi w nim przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06).
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Powołana w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna nie mogła doprowadzić do uwzględnienia tego środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 134 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 2 i § 3, art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 1 K.p.a. uzasadnione zostało uchyleniem przez Sąd I instancji decyzji, której strona nie zaskarżyła w całości i która była dla strony korzystna.
Zgodnie z art. 134 § 2 P.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przepis ten ustanawia tzw. zasadę reformationis in peius, czyli zasadę nieorzekania na niekorzyść skarżącego. Naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności. Ustalenie, czy przyjęte w wyroku rozstrzygnięcie nie narusza zakazu reformationis in peius, wymaga wnikliwego rozważenia w każdej sprawie.
Uwaga ta dotyczy w szczególności tych wyroków, które - jak w niniejszej sprawie - zawierają rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonego aktu lub czynności. W takich bowiem wypadkach wyrok sądu administracyjnego powinien zawierać ocenę prawną i zalecenia co do dalszego postępowania, wiążące ten Sąd i organ administracji publicznej, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia i w związku z tym mające wpływ na przebieg dalszego postępowania administracyjnego w sprawie oraz na treść wydanych w nim aktów lub podjętych czynności.
Przyjęty przez Sąd I instancji stan sprawy wskazuje, że w piśmie z [...] października 2016 r. C. M. wniósł skargę na rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z [...] września 2016 r. nr [...] nie ograniczając zakresu zaskarżenia do części decyzji. Znajduje to potwierdzenie w aktach sprawy. W skardze kasacyjnej nie sformułowano przy tym żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które kwestionowałyby wadliwie przyjęty stan sprawy przez Sąd I instancji. Wymagałoby to bowiem postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i wywiedzenia, że w ramach przedstawienia stanu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania oraz że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie.
Nie sposób również uznać, że zarzucany Sądowi I instancji brak oceny dotyczącej zasadności ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego można skutecznie zwalczać poprzez zarzut naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a. Wadliwość rozważań w tym zakresie to potencjalna wada uzasadnienia orzeczenia, a nie naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego.
Nie można wywieść zaskarżenia rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji w części ze sformułowania zawartego w skardze, w którym skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego rozkazu personalnego przez ustalenie procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień złożenia wniosku lub na dzień wydania pierwszego rozkazu personalnego. Sąd administracyjny oceniając materiał dowodowy w konkretnej sprawie poddanej jego kontroli czy interpretując przepisy prawa procesowego i materialnego mające w sprawie zastosowanie, nie jest w ogóle władny naruszyć zakaz z art. 134 § 2 P.p.s.a., gdyż tak rozumiany zakaz uniemożliwiałby kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia stosownie do wymagań zawartych w art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ nieprawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie zakaz wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego uniemożliwia uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego, ponieważ rozkaz ten jest korzystny dla strony.
Uwzględnia bowiem żądanie strony co do zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, co w konsekwencji prowadzi do podwyższenia procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. W nawiązaniu do tego stanowiska trzeba zwrócić uwagę, że treść ustanowionego przez art. 134 § 2 P.p.s.a. zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy ustalać z uwzględnieniem zasad konstrukcyjnych tego postępowania, tj. w szczególności zasady dyspozytywności, której wyrazem jest uprawnienie skarżącego do wniesienia skargi i jej cofnięcia. W tym kontekście, należy przyjąć, że o wydaniu orzeczenia przez sąd na niekorzyść strony nie można mówić w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprowadzałoby się do uwzględnienia żądania skarżącego. Zakaz orzekania na jego niekorzyść sprowadza się więc w postępowaniu sądowoadministracyjnym do tego, że sąd co do zasady nie może pogorszyć sytuacji skarżącego wbrew jego stanowisku i w stosunku do sytuacji określonej zaskarżoną decyzją (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2006 r., II FSK 58/06 i 25 lipca 2008 r., II OSK 893/07).
Ma to znaczenie w szczególności w takiej sprawie, w której skarżący domaga się przyznania świadczenia wyższego niż określone w zaskarżonej decyzji i z tego powodu żąda jej uchylenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2011 r., II OSK 1208/10). Taka interpretacja art. 134 § 2 P.p.s.a. znajduje również oparcie w wykładni celowościowej. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że zasadniczym motywem wprowadzenia instytucji zakazu reformationis in peius do postępowania sądowoadministracyjnego było stworzenie skarżącemu gwarancji, że wszczęcie postępowania sądowego - wbrew jego intencjom - nie narazi go na pogorszenie własnej sytuacji prawnej (zob. J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym (w:) Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 353). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zaś, że zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego i poprzedzającego go rozkazu Komendanta Powiatowego w L. z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], był wadliwy – w ocenie skarżącego kasacyjnie – pogląd Sądu I instancji o ustaleniu terminu początkowego, od którego uprawniony jest wzrost uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat, a to z kolei powoduje naruszenie przez Sąd art. 134 § 2 P.p.s.a. Zwalczanie jednak tego poglądu nie może nastąpić przez zarzut naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a., ale wymaga postawienia zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 106 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. z 2016 r. poz. 1782 ze zm.) przez błędną wykładnię. Takiego zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera.
Za niezasadny tym samym należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów K.p.a. powiązany z zarzutem naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a. Przepisy art. 104 i art. 107 § 1 K.p.a. wskazują wyłącznie formę załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracyjny oraz elementy składowe decyzji. Przepisy art. 35 § 2 i § 3 K.p.a. dotyczą terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 35 § 2 K.pa. wskazuje, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3).
Istotą kontrolowanej sprawy nie jest jednak problem jaki okres był konieczny na załatwienie sprawy skarżącego w postępowaniu administracyjnym, ale problem ustalenia początkowego terminu, od którego uprawniony jest wzrost uposażenia skarżącego z tytułu zwiększonej wysługi lat w służbie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w tej sprawie, uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.