Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2623/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 9 czerwca 2016 r., II SA/Lu 323/16, oddalił skargę Wojewody L. na uchwałę Rady Powiatu w L. z [...] października 2015 r., nr [...] w sprawie nadania statutu Powiatowemu Centrum Edukacji i Pomocy Psychologiczno-Pedagogicznej w L. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm.) uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Po upływie terminu wskazanego w art. 79 ust. 1, stosownie do art. 81 ust. 1 powyższej ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Powołany przepis nie wprowadza ograniczenia terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały organu powiatu do sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia Wojewody jest uchwała Nr [...] z [...] października 2015 r. Rady Powiatu w L. dotycząca nadania statutu Powiatowemu Centrum Edukacji i Pomocy Psychologiczno-Pedagogicznej w L., które zostało utworzone z dniem 1 stycznia 2016 r. w wyniku połączenia Powiatowego Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w L. z Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną nr [...] w L., Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną w B. i Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną w B. w zespół placówek, dokonanego uchwałą Nr [...] Rady Powiatu w L. z [...] czerwca 2015 r. Zaskarżona uchwała o nadaniu statutu Centrum jest zgodna z prawem, ponieważ zgodna z prawem jest uchwała tworząca Centrum, co zostało stwierdzone w wyroku z 9 czerwca 2016 r., II SA/Lu 311/16, w którym oddalono skargę Wojewody L. na uchwałę Rady Powiatu w L. z [...] czerwca 2015 r., nr [...]. W związku zatem z powstaniem Powiatowego Centrum Edukacji i Pomocy Psychologiczno-Pedagogicznej w L., należało – zgodnie z art. 58 ust. 6 u.s.o. – określić statut nowopowstałej placówki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda L., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1. 1. art. 62 ust. 3 w związku z art. 58 ust. 6 u.s.o. i przyjęcie, że powołane przepisy mogą stanowić podstawę do nadania statutu zespołowi placówek, w skład którego wchodzą Powiatowy Ośrodek Doskonalenia Nauczycieli w L., Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna Nr [...] w L., Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna w B. i Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna w B.;
2. 2. art. 62 ust. 1 u.s.o. i przyjęcie, że powołany przepis może stanowić podstawę do połączenia Powiatowego Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w L. z Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną Nr [...] w L., Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną w B. i Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną w B. w zespół placówek o nazwie: Powiatowe Centrum Edukacji i Pomocy Psychologiczno-Pedagogicznej w L. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uchwała Nr [...] Rady Powiatu w L. w sprawie nadania statutu Powiatowemu Centrum Edukacji i Pomocy Psychologiczno-Pedagogicznej w L. została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów z uwagi na okoliczność, że zespół, któremu Rada Powiatu przedmiotową uchwałą nadała statut, utworzony został z naruszeniem art. 62 ust. 1 u.s.o. oraz § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 19 listopada 2009 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się również ze stanowiskiem Sądu, zgodnie z którym w dacie podjęcia uchwały podstawą połączenia Powiatowego Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w L. z Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną nr [...] w L., Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną w B. i Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną w B. był art. 62 ust. 1 u.s.o., albowiem wspomniany przepis ani przed 1 września.2015 r. ani w obecnym stanie prawnym nie stanowi podstawy utworzenia zespołu, w skład którego oprócz szkół i placówek, które zostały wymienione w art. 2 pkt 3-5, 7 i 10 ustawy o systemie oświaty mogła wejść także placówka doskonalenia nauczycieli. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Powiatu w L. § 4 ust. 1 pkt 3 dopuszczał połączenie kilku placówek doskonalenia w jedną placówkę doskonalenia i była to jedyna prawnie dopuszczona możliwość funkcjonowania placówki doskonalenia w formie organizacyjnej jaką jest zespół. Po 1 września 2015 r. wskutek nowelizacji rozporządzenia z 19 listopada 2009 r. i dodania § 4a powstała prawna możliwość połączenia w zespół publicznej placówki doskonalenia ze szkołą lub placówką, o której mowa w art. 2 pkt 3-5, 7 i 10 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a więc z jednostkami, z którymi we wcześniejszym stanie prawnym połączenie nie było dopuszczalne. Dodanie do rozporządzenia § 4a nie spowodowało zmiany treści art. 62 ust. 1 u.s.o., na podstawie którego w zespół można nadal połączyć wyłącznie szkoły i placówki wymienione w art. 2 pkt 3-5, 7 i 10 u.s.o. Natomiast okoliczność, że statut Centrum Edukacji i Pomocy Psychologiczno-Pedagogicznej w L. nadany został uchwałą z [...] października 2015 r., a więc po wejściu w życie przepisu § 4a rozporządzenia w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli, nie daje podstawy do funkcjonowania tej uchwały w obrocie prawnym w oderwaniu od podjętej z naruszeniem przepisów prawa uchwały w sprawie połączenia palcówek w Centrum Edukacji Pomocy Psychologiczno-Pedagogicznej w L. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta L. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz Powiatu L. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Zarzuty kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 marca 2017 r., I OSK 2502/16, uznał że uchwała Rady Powiatu L. z [...] czerwca 2015 r. Nr [...] jest zgodna z prawem.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 209 p.p.s.a.