Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt: II SA/Wa 431/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na decyzję [..] S.A. z siedzibą w W. z dnia [..] stycznia 2019 r. nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie drugim zasądził na rzecz skarżącego Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2018 r. Stowarzyszenie [..]. z siedzibą w W. zwróciło się do spółki [..] S.A. z wnioskiem o udostępnienie informacji:
- 1) o łącznie wypłaconych nagrodach w Spółce w latach: 2017 i 2018,
- 2) o nagrodach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody,
- 3) o łącznie wypłaconych premiach w Spółce w latach: 2017 i 2018,
- 4) o premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.
W odpowiedzi na punkt 2 i 4 wniosku Spółka decyzją z dnia [..] stycznia 2019 r., nr [..] odmówiła udzielenia informacji wskazując, że wnioskowana informacja nie może zostać udostępniona ze względu na wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc konieczność ochrony prywatności osób fizycznych i tajemnicy przedsiębiorcy.
Zdaniem Spółki ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i art. 24 k.c. Ponadto informacje, których domagało się Stowarzyszenie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, której ujawnienie mogłoby być wykorzystane przez konkurencyjne podmioty gospodarcze w rekrutacji potencjalnych pracowników oraz mogłoby prowadzić do przejęcia zatrudnionych osób, które posiadają "istotne i wyspecjalizowane" informacje o funkcjonowaniu przedsiębiorcy. [..] S.A. dodała, że przedsięwzięła działania w celu zachowania spornych informacji w tajemnicy podejmując w dniu [..] września 2014 r. uchwałę w sprawie ustalenia zasad funkcjonowania Systemu Zarządzania Bezpieczeństwem Informacji w [..] S.A. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do tej uchwały, do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji należą m.in. szczegółowe dane dotyczące polityki wynagrodzeń.
Zdaniem Spółki, "brak jest podstaw do stwierdzenia, aby wszystkie osoby, o których mowa we wniosku (...) były osobami pełniącymi funkcje publiczne, jak również mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych". Nie wykonują one bowiem funkcji publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Decyzja ta stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniesiono, że w świetle art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne nie podlega ochronie. Zdaniem Stowarzyszenia co najmniej część pracowników Spółki pełni funkcje publiczne, skoro w decyzji stwierdzono, że "brak jest podstaw do stwierdzenia, aby wszystkie osoby o których mowa we wniosku (...) były osobami pełniącymi funkcje publiczne (...)". Stowarzyszenie nie zgodziło się także z oceną, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, ponieważ informacja o nagrodach i premiach przyznanych pracownikom przez [..] S.A., w której blisko 85% udziałów posiada bezpośrednio Skarb Państwa, a reszta należy do [..] S.A. będących jednoosobową spółką Skarbu Państwa, stanowi informację o gospodarowaniu środkami publicznymi.
Spółka w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że niewątpliwie [..] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wykonuje zadania publiczne, a informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także informacja o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W konsekwencji także informacje o wysokości wynagrodzenia, różnego rodzaju dodatków do wynagrodzenia, nagród (premii) przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników Spółki (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) stanowią informację publiczną.
W odniesieniu do istoty sporu w sprawie, a więc kwestii oceny, czy informacje o nagrodach i premiach przyznanych pracownikom Spółki podlegają udostępnieniu, czy nie, z uwagi na prawo do prywatności lub tajemnicę przedsiębiorstwa, Sąd stwierdził, że Spółka podała, że niektórzy z jej pracowników pełnią funkcje publiczne – wskazując w odpowiedzi na skargę, że członkowie zarządu oraz prokurenci Spółki są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a zatem nie była dopuszczalna odmowa udostępnienia informacji o nagrodach i premiach przyznanych tym osobom z uwagi na prawo do prywatności oraz tajemnicę przedsiębiorcy, ponieważ podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może powołać się na prawo do prywatności (tajemnicę przedsiębiorcy) tylko w odniesieniu do informacji o osobach niepełniących funkcji publicznych, niemających związku pełnieniem tych funkcji lub osób, które nie zrezygnowały z przysługującego im prawa.
Tymczasem Spółka "objęła" zaskarżoną decyzją o odmowie udostępnienia informacji wszystkich zatrudnionych w niej pracowników, a co więcej nie wykazała, że którakolwiek z osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji o przyznanych im nagrodach nie zrezygnowała z ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy.
Odnosząc się do zarzutu skargi, że informacje objęte wnioskiem o udostępnienie podlegają ochronie również ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa Sąd uznał, że z przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że ochronie podlega informacja posiadająca wartość gospodarczą dla przedsiębiorstwa. Zdaniem Sądu samo powołanie się na to, że informacje mogłyby być wykorzystane przez konkurencyjne podmioty gospodarcze w rekrutacji potencjalnych pracowników oraz mogłyby prowadzić do przejęcia zatrudnionych osób, które posiadają "istotne i wyspecjalizowane" informacje o funkcjonowaniu przedsiębiorcy, nie jest wystarczające.
Po pierwsze dlatego, że Spółka zajmuje pozycję dominującą na rynku usług tego rodzaju, po drugie zaś z tego powodu, że informacja dotyczy jedynie pewnych, dodatkowych elementów wynagrodzenia za pracę, wypłacanych w pewnym, określonym czasie i przez to nie daje jeszcze pełnego obrazu polityki płacowej przedsiębiorcy.
Z powołanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną i uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [..] S.A. z siedzibą w W., zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się rozpoznania sprawy na rozprawie, wnosząc o uchylenie wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2190) polegające na błędnym przyjęciu, że Członkowie Zarządu [..] S.A. są jej pracownikami, podczas gdy z przepisów ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń wynika, że świadczą oni swoje usługi zarządzania w oparciu o umowę o świadczenie usług, nie są więc pracownikami w rozumieniu przepisów prawa pracy, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem Sąd nieprawidłowo uznał, że informacja o premiach i nagrodach tych Członków Zarządu stanowiła informację objętą wnioskiem Stowarzyszenia i w konsekwencji Sąd uchylił decyzję [..] S.A.;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na błędnym przyjęciu, że Spółka powinna była udostępnić informacje dotyczące nagród i premii prokurentów, podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie (odpis pełny z KRS Spółki) wynika, że w Spółce nie ma i nie było prokurentów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie decyzji wydanej przez [..] S.A.;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że Spółka nie dokonała jakichkolwiek ustaleń w zakresie tego, czy i którzy pracownicy [..] S.A. pełnią funkcje publiczne, podczas gdy w odpowiedzi na skargę wskazano, że w przypadku Spółki jako osoby prawnej działającej w oparciu o przepisy Kodeksu spółek handlowych - za osoby pełniące funkcje publiczne uznać można jedynie Członków Zarządu oraz ewentualnie prokurentów (o ile byliby powołani), bowiem każda decyzja podejmowana w Spółce należy, zgodnie z art. 368 § 1 k.s.h. właśnie do Zarządu Spółki, co oznacza brak decyzyjności któregokolwiek z pracowników w zakresie wpływu na sytuację prawną innych osób, co miało wpływ na treść wyroku w zakresie uchylenia przez Sąd decyzji [..] S.A.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej następuje na wniosek w sposób i formie zgodnej z wnioskiem, co oznacza, że podmiot udzielający informacji publicznej jest związany treścią żądania wnioskodawcy. Tym samym Spółka była związana takim wnioskiem, co oznacza, że poza zakresem wniosku pozostały osoby zatrudnione w Spółce na podstawie innej niż umowa o pracę, w tym właśnie Członkowie Zarządu Spółki. Następnie podniesiono, że Spółka jest państwową osobą prawną, wobec czego mają do niej zastosowanie przepisy ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy ustawodawca przewidział, że "z członkiem organu zarządzającego spółka zawiera umowę o świadczenie usług zarządzania na czas pełnienia funkcji, z obowiązkiem świadczenia osobistego takiego członka, bez względu na to, czy działa on w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej".
Oznacza to, że obecnie Członkowie Zarządu nie pozostają pracownikami Spółki w rozumieniu przepisów prawa pracy, zatem informacja o ich premiach i nagrodach pozostała poza zakresem wniosku. Tym samym, w ocenie Spółki, była ona uprawniona do odmowy udostępnienia informacji publicznej wobec faktu, że Członkowie Zarządu Spółki oraz prokurenci nie są jej pracownikami.
Podobnie, zdaniem Spółki, nieprawidłowo Sąd ocenił, że w Spółce zatrudnieni są prokurenci. Przeciwieństwo takiego ustalenia wynika z akt sprawy, a konkretnie z dołączonego do odpowiedzi na skargę odpisu pełnego KRS.
Spółka nie zgodziła się także z ustaleniem Sądu, że nie dokonała jakichkolwiek ustaleń w zakresie czy i jacy pracownicy Spółki pełnią funkcje publiczne. Spółka w odpowiedzi na skargę dokonała analizy sytuacji pracowników Spółki i wskazała, że jawność zindywidualizowanych zarobków odnosi się wyłącznie do czterech grup osób: 1) tych, którzy składają jawne oświadczenia majątkowe, 2) tych, których zindywidualizowana wysokość wynagrodzenia wynika wprost z przepisów lub 3) jest ustalana w trakcie publicznej sesji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, oraz 4) tych, co do których jawność ich zarobków wynika wprost z przepisów powszechnie obowiązujących.
Jednocześnie Spółka tę analizę odniosła do jej pracowników wskazując, że pracownicy Spółki nie podlegają żadnej z powyższych kategorii oraz dodatkowo nie posiadają żadnych uprawnień z zakresu władztwa administracyjnego, nie rozstrzygają bezpośrednio ani pośrednio o tym, w jaki sposób zostaną wydatkowane środki publiczne. Każdą decyzję podejmuje Zarząd w formie uchwały, pracownicy nie rozstrzygają bezpośrednio czy nawet pośrednio o wydatkowaniu środków publicznych czy prawach i obowiązkach o charakterze ogólnospołecznym.
Zdaniem Spółki nie było także podstaw do indywidualnej analizy zakresu obowiązków każdego pracownika. W zaistniałym stanie faktycznym jest bowiem oczywiste, że żaden z pracowników nie pełni funkcji publicznej, bowiem w spółce akcyjnej podejmowanie decyzji leży wyłącznie w gestii jej organów korporacyjnych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie. Przede wszystkim nie sposób ustalić, w ramach której podstawy kasacyjnej mają się mieścić podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Z jednej strony strona skarżąca kasacyjnie powołuje art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli drugą podstawę kasacyjną obejmującą naruszenie przepisów postępowania, jednocześnie z drugiej strony wskazując, że zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie w orzecznictwie NSA trafnie podkreśla się, że wadliwe przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie dezawuuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., II FSK 2670/10, LEX nr 1415244; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., II FSK 52/11), to jednak sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie czyni zadość temu wymogowi.
Strona skarżąca kasacyjnie podnosząc, że w sprawie doszło do "błędnego przyjęcia" określonych okoliczności nie wskazuje jednocześnie, czy chodzi o błędną wykładnię, czy o niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, ani też nie wykazuje, w jaki sposób wskazane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co pozwoliłoby dokonać w niezbędnym zakresie rekonstrukcji omawianych zarzutów. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono, jakiego rodzaju i formy naruszenia prawa strona skarżąca kasacyjnie upatruje w działaniu Sądu I instancji.
Niezależnie od powyższego, analiza treści poszczególnych zarzutów i ich uzasadnienia wykazuje, że są to zarzuty niezasadne.
W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na błędne przyjęcie, że "Członkowie Zarządu [..] S.A. są jej pracownikami, podczas gdy z przepisów ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń wynika, że świadczą oni swoje usługi zarządzania w oparciu o umowę o świadczenie usług, nie są więc pracownikami w rozumieniu przepisów prawa pracy, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem Sąd nieprawidłowo uznał, że informacja o premiach i nagrodach tych Członków Zarządu stanowiła informację objętą wnioskiem Stowarzyszenia [..]".
W odniesieniu do treści tego zarzutu należy podkreślić, że Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyraził stanowiska, według którego "Członkowie Zarządu [..] S.A. są jej pracownikami". Sąd stwierdził jedynie, że "w zaskarżonej decyzji Spółka podała, że niektórzy z jej pracowników pełnią funkcje publiczne (...) (myśl tę rozwinęła w odpowiedzi na skargę wskazując, że członkowie zarządu oraz prokurenci Spółki są osobami pełniącymi funkcje publiczne). Skoro tak, to nie była dopuszczalna odmowa udostępnienia informacji o nagrodach i premiach przyznanych tym osobom z uwagi na prawo do prywatności oraz tajemnicę przedsiębiorcy (...). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może powołać się na prawo do prywatności (tajemnicę przedsiębiorcy) tylko w odniesieniu do informacji o osobach niepełniących funkcji publicznych, niemających związku pełnieniem tych funkcji lub osób, które nie zrezygnowały z przysługującego im prawa. (...) Spółka w zaskarżonej decyzji (...) nie poczyniła jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie i "objęła" zaskarżoną decyzją o odmowie udostępnienia informacji wszystkich zatrudnionych w niej pracowników.
Nie wykazała też, że którakolwiek z osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji o przyznanych im nagrodach nie zrezygnowała z ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy". Tym samym Sąd I instancji nie mógł naruszyć jakichkolwiek przepisów, w tym również przepisów objętych treścią omawianego zarzutu, poprzez przypisywane mu twierdzenie, którego nie zaprezentował. Niezależnie od tego, stanowiskiem, według którego "członkowie Zarządu [..] S.A. są jej pracownikami" nie można byłoby naruszyć art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330) – dalej: u.d.i.p., skoro norma zawarta w tym przepisie określa wyłącznie sposób i formę udostępniania informacji publicznej na wniosek.
Sąd I instancji przytoczonym wyżej stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie mógł też naruszyć przepisów art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2190). Przepis ten określa bowiem treść projektów uchwał w sprawie wynagrodzeń, a tego rodzaju kwestia nie była przedmiotem analizy Sądu I instancji. Ponadto skarga kasacyjna również i w tym zakresie została skonstruowana w sposób wadliwy. Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega bowiem, że art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami obejmuje dodatkowe podpunkty od 1 do 4, przy czym każdy z tych punktów dotyczy różnego rodzaju postanowień projektów uchwał w sprawie wynagrodzeń. Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane.
Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna.
W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego.
Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Uwagi powyższe należy odnieść również do zarzutu naruszenia art. 21 u.d.i.p., który został przez stronę skarżącą powiązany z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten bowiem również obejmuje mniejsze jednostki redakcyjnie, niezależnie od tego, że strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu, który stanowi o stosowaniu do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przepisów p.p.s.a.
W żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie przyjął również, że w [..] S.A. z siedzibą w W. działają prokurenci i Spółka ta powinna udostępnić informacje dotyczące nagród i premii tych prokurentów. Jak wynika z przytoczonego wyżej stanowiska Sądu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji odwołując się do twierdzeń Spółki wyrażonych w zaskarżonej decyzji i rozwiniętych w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którymi członkowie zarządu oraz prokurenci Spółki są osobami pełniącymi funkcje publiczne, stwierdził: "Skoro tak, to nie była dopuszczalna odmowa udostępnienia informacji o nagrodach i premiach przyznanych tym osobom z uwagi na prawo do prywatności oraz tajemnicę przedsiębiorcy" wskazując jednocześnie, że to sama strona skarżąca kasacyjnie "nie poczyniła jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie i "objęła" zaskarżoną decyzją o odmowie udostępnienia informacji wszystkich zatrudnionych w niej pracowników".
Tego rodzaju stanowisko Sądu I instancji nie jest w żadnym stopniu równoznaczne z przyjęciem przez Sąd I instancji, że w [..] S.A. z siedzibą w W. działają prokurenci i Spółka ta powinna udostępnić informacje dotyczące nagród i premii tych prokurentów. Oznacza to, że również drugi zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść skutku z analogicznych przyczyn do tych, które czyniły nieskutecznym pierwszy zarzut skargi kasacyjnej.
Wreszcie niezasadny okazał się zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, "że Spółka nie dokonała jakichkolwiek ustaleń w zakresie tego, czy i którzy pracownicy [..] S.A. pełnią funkcje publiczne, podczas gdy w odpowiedzi na skargę wskazano, że w przypadku Spółki jako osoby prawnej działającej w oparciu o przepisy Kodeksu spółek handlowych - za osoby pełniące funkcje publiczne uznać można jedynie Członków Zarządu oraz ewentualnie prokurentów (o ile byliby powołani)". Po pierwsze, zarzut ten dotyczący oceny przez Sąd I instancji ustaleń w zakresie stanu faktycznego nie mógł być skutecznie podważany zarzutem naruszenia prawa materialnego, a taki charakter ma norma wynikająca ze wskazanego w treści zarzutu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa".
Warunkiem skutecznego zakwestionowania ustaleń i ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy jest podniesienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a nie przepisów prawa materialnego. Po drugie, przedmiotem kontroli dokonanej w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji była zaskarżona do niego decyzja, a nie odpowiedź na skargę. Odpowiedź na skargę nie jest formą uzupełniania i konwalidowania uchybień zaskarżonej decyzji, lecz stanowi sformalizowaną procesową formę odniesienia się przez organ do zarzutów skargi.
Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. "Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu". W realiach niniejszej sprawy skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, bowiem nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok kontrolowany w granicach podniesionych zarzutów odpowiada prawu, mimo że jego uzasadnienie zawiera niektóre stwierdzenia nie znajdujące podstaw. Nie jest bowiem trafne uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie, w którym bezwarunkowo stwierdzono, że "Informacje o wysokości wynagrodzenia, różnego rodzaju dodatków do wynagrodzenia, nagród (premii) przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników Spółki (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) stanowią informację publiczną. Informacje, których udostępnienia domaga się skarżące Stowarzyszenie dotyczą zasad funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej)".
Należy bowiem podkreślić, że o ile ponad wszelką wątpliwość informacja o wydatkowaniu środków publicznych przez podmioty wykonujące zadania publiczne jest informacją publiczną, ponieważ jest informacją o działalności podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a w konsekwencji wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na nagrody i premie związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych stanowi informację publiczną, to należy mieć na uwadze, że wniosek o udostępnienie informacji o wysokości o wysokości nagród i premii wypłacanych konkretnym osobom w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu państwa przeznaczanych na premie i nagrody wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji na określonych stanowiskach w ramach realizowania zadań publicznych.
Wniosek taki w istocie dotyczy wskazania kwot wypłacanych konkretnej osobie – oznaczonej z imienia i nazwiska – dotyka zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z dnia 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z dnia 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z dnia 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17, w których zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam). Pytanie o informację dotyczącą świadczeń wypłacanych konkretnej osobie, jest pytaniem ad personam, informacja o wypłaceniu konkretnej osobie takiego świadczenia (premia, nagroda) nie odzwierciedla wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych w związku z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, a wniosek o taką informację nie jest skierowany na uzyskanie wiedzy, w jaki sposób premiowana jest działalność na określonym stanowisku związanym z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, lecz zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom.
Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości premii i nagród wypłacanych konkretnym osobom nie dotyczy zatem in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie. Jawności wydatkowania środków publicznych dotyczyłby wniosek o wskazanie kwot wypłacanych piastunom określonych funkcji, np. członkom zarządu, nawet gdyby w realiach konkretnej sprawy nie byłoby do uniknięcia powiązanie odpowiedzi na taki wniosek z konkretnymi osobami. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika bądź innego podmiotu nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, w tym również na wypłatę premii i nagród związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość kwot wypłacanych osobom określonym z imienia i nazwiska.
Dodatkowo należy podkreślić, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, adresat wniosku nie jest uprawniony do badania motywów złożenia wniosku, a wnioskodawca nie jest ograniczony w jakikolwiek sposób w ponowieniu wniosku i takim jego sformułowaniu, aby żądana informacja nie budziła wątpliwości co do jej publicznego charakteru.