Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 12 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 859/14, oddalił skargę W.K., zwanego dalej "skarżącym" lub "skarżącym kasacyjnie", na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z 30 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury
W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.
17 czerwca 2014 r. skarżący wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o wydanie zaświadczenia o okresach służby, za które przysługuje podwyższenie świadczenia emerytalnego o wskaźniki procentowe określone w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, czyli za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu - zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 25 lipca 2014 r.
Postanowieniem z 14 sierpnia 2014 r. Komendant Powiatowy Policji w [...], działając na podstawie art. 219 K.p.a., odmówił wydania zaświadczenia w powyższym zakresie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w trybie art. 218 K.p.a., w wyniku analizy posiadanej dokumentacji nie stwierdzono, aby spełnione były warunki określone w art. 15 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy oraz w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734). Organ zaznaczył, że rozpatrując sprawę miał na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, w którym orzeczono, że § 4 pkt 1 wskazanego rozporządzenia w zakresie w jakim stanowi o "bezpośrednim" zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z art. 2 pkt 3 ustawy emerytalnej oraz z art. 92 Konstytucji RP.
Organ podał, że w aktach osobowych skarżącego nie stwierdzono dokumentów potwierdzających wykonywanie czynności służbowych w myśl przywołanego przepisu. Organ wyjaśnił, że dokonano przeglądu wniosków nagrodowych, rozkazów nagrodowych, zakresów czynności opinii służbowych, kart opisu stanowiska pracy, rozkazów personalnych z okresu pełnienia służby. W dokumentach tych nie wskazano na jakiekolwiek fakty świadczące o zagrożeniu życia lub zdrowia. Ponadto organ wskazał także, że wnikliwie przeanalizował bazy danych oraz dokumenty wytworzone w Komendzie i nie stwierdził aby skarżący w okresie służby był poszkodowany w wyniku przestępstwa z art. 222 § 1 k.k. oraz z art. 224 § 2 k.k. i art. 226 k.k. lub czy było prowadzone postępowanie karne, w którym występował w sprawie jako poszkodowany.
W tej sytuacji organ stwierdził, że brak jest podstaw pozwalających na wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w warunkach określonych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy emerytalnej oraz § 4 powołanego rozporządzenia.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podniósł, że organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej, nie udowodnił swoich racji, jak też nie zastosował się do obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. Wobec nieodnalezienia dokumentów, wykorzystując jego nieznajomość prawa, uniemożliwił mu skorzystanie z innych środków dowodowych, tj. przesłuchania go w charakterze świadka. Zdaniem skarżącego konieczne jest przeprowadzenie ponownie szerokiego postępowania dowodowego.
Komendant Wojewódzki Policji [...] postanowieniem z 30 września 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że treść § 4 rozporządzenia emerytalnego należy rozumieć wprost i dokładnie - zdarzenia nim objęte mają bowiem wyjątkowy charakter. Warunkiem niezbędnym dla uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia życia lub zdrowia funkcjonariusza. Zagrożenie musi być rzeczywiste, wynikające wprost, a nie dające się jedynie przewidzieć. Nie chodzi tu zatem o codzienne trudy służby i jej niebezpieczeństwo, ale zdarzenia wyjątkowe, godzące w życie lub zdrowie funkcjonariusza.
Komendant Wojewódzki Policji [...] stwierdził, że w zakresie pełnionej służby w strukturach [...] Wydziału [...] Komendy [...] brak jest dokumentacji potwierdzającej wykonywanie przez skarżącego czynności wymienionych w § 4 rozporządzenia emerytalnego. Ustalono dalej, że do zakresu jego czynności jako funkcjonariusza [...] należało, między innymi rozpoznawanie, zapobieganie i zwalczanie przestępczości w powiecie [...]. Nie stwierdzono dokumentacji na temat realizacji przez skarżącego czynności i zadań mogących mieć znaczenie w sprawie. Z okresu pełnienia służby w Zespole [...] przeanalizowano sprawy prowadzone przez skarżącego, przy których zatrzymani byli sprawcy przestępstw. Do zadań detektywa wymienionej komórki należało, przede wszystkim, inicjowanie i koordynowanie czynności operacyjno-dochodzeniowych, prowadzenie postępowań przygotowawczych, wykonywanie czynności procesowych, rejestracja czynności związanych z realizacją zdarzeń, obsługa wydarzeń zaistniałych na podległym terenie służbowym, w tym uczestniczenie w śledczych oględzinach miejsc zdarzeń.
W wyniku analizy ustalono, że w okresie od 16 października 2013 r. do 21 lutego 2014 r. skarżący wykonywał czynności, w których istniało zagrożenie życia i zdrowia trzykrotnie w 2013 r. i jeden raz w 2014 r.
Dalej organ odwoławczy stwierdził, że przez cały okres służby, skarżący wykonywał obowiązki w zakresie ochrony życia i zdrowia obywateli oraz mienia, ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zabezpieczania porządku w miejscach publicznych (między innymi przez podejmowanie interwencji w celu ochrony osób, mienia i porządku publicznego i realizacji czynności w ramach zadań służbowych wynikających z zakresu zadań, następnie z karty opisu stanowisk pracy), prowadzenia rozpoznania rejonu służbowego pod względem osobowym i terenowym, zjawisk i zdarzeń mogących mieć wpływ na stan porządku i bezpieczeństwa oraz podejmowanie wszelkich przedsięwzięć zmierzających do zapobiegania popełnianiu przestępstw i wykroczeń, rozpoznawanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw pospolitych. Zdaniem organu dokumentacja, która jednoznacznie określałaby, czy funkcjonariusz podczas wykonywania przypisanych mu czynności wyczerpał znamiona zawarte w § 4 rozporządzenia to, między innymi, notatka służbowa, notatka urzędowa i notatniki.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z zarządzeniem nr 93 MSWiA w sprawie jednolitego rzeczowego wykazu akt Policji z 17 grudnia 2007 r. dokumentacja ta oznaczona symbolem "B", po upływie okresu przechowywania (odpowiednio 2 i 5 lat), podlega brakowaniu, poczynając od 1 stycznia roku następnego.
Po przeanalizowaniu dokumentacji będącej w dyspozycji Komisariatu Policji w [...] i Komendy Powiatowej Policji w [...], tj. książek osób zatrzymanych do wytrzeźwień w PDOZ, książek osób zatrzymanych do spraw i konwojów w PDOZ, rejestru interwencji, rejestru śledztw i dochodzeń – organ II instancji uznał, że nie można jednoznacznie wskazać, że skarżący uczestniczył w czynnościach uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytalnego z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
Ponadto organ zwrócił uwagę, że postępowanie wyjaśniające z art. 218 § 2 K.p.a. musi odnosić się tylko do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych ewidencji, rejestrów czy zbioru danych. Niedopuszczalne jest natomiast tworzenie na potrzeby zaświadczenia nowych dokumentów, np. z zeznań świadków, gdyż naruszałoby art. 218 K.p.a.
Na postanowienie to W.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Zdaniem skarżącego, kryteria przyjęte przez organ przy wykładni § 4 rozporządzenia emerytalnego, są de facto kryteriami obejmującymi "bezpośrednie" zagrożenie życia i zdrowia policjanta. Skarżący zarzucił nadto, że organ II instancji ustalając, iż w okresie od 16 października 2013 r. do 21 lutego 2014 r. wykonywał on czynności, w których istniało zagrożenie życia i zdrowia – trzykrotnie w 2013 r., raz w 2014 r., nie określił o jakie zdarzenia chodzi. Zakwestionował także to, że w aktach brak jest informacji z lat wcześniejszych o wykonywaniu czynności, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia, podczas których skarżący wielokrotnie dokonywał zatrzymania na gorącym uczynku sprawców przestępstw posiadających niebezpieczne narzędzia. Pełniąc bowiem służbę w sekcji [...], a potem w wydziale [...], uczestniczył w szeregu czynności operacyjnych, zasadzkach, zatrzymaniach niebezpiecznych przestępców.
Wielokrotnie dokonywał, wspólnie z funkcjonariuszami [...], zatrzymań osób mogących posiadać broń palną i materiały wybuchowe. W latach 1998 - 2014 w każdym miesiącu dokonywał zatrzymań 3 do 6 sprawców przestępstw, osób poszukiwanych (w tym narkomanów - nosicieli HIV, żółtaczki zakaźnej i gruźlic), co stwarzało realne zagrożenie dla jego życia i zdrowia. W grudniu 2001 r., wspólnie z innym funkcjonariuszem w trakcie napadu rabunkowego na obywatela [...] skarżący usiłował zatrzymać sprawców przestępstwa, którzy próbowali potrącić go swoim samochodem. Podczas podjętych działań użyto broni palnej. W 2003 r. wspólnie z innymi funkcjonariuszami, skarżący dokonał zatrzymania 3 sprawców włamania, którzy oblali benzyną i podpali mężczyznę. Przedstawiając powyższe przykłady, autor skargi stwierdził, że nie zostały one uwzględnione przez organy, co wskazuje, że postępowanie zostało przeprowadzone pobieżnie i postanowienie powinno zostać uchylone.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przywołał treść art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667), § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404) oraz treść § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734).
Ponadto przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (Dz.U. z 2014 r, poz. 736), w którym pkt 1 § 4 tego rozporządzenia uznany został, w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, za niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym (...) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Sąd I instancji wyjaśnił, że pozbawienie omawianego zagrożenia, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r., cechy "bezpośredniości" nie wyklucza w żadnym wypadku twierdzenia, iż podwyższenie emerytury o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, oznacza, że wykonywanie przez funkcjonariusza opisanych w § 4 pkt 1 rozporządzenia obowiązków służbowych musi cechować nadzwyczajność i wyjątkowość z punktu widzenia istniejących okoliczności zagrażających życiu lub zdrowiu tego funkcjonariusza. Zwrot wskazujący na pełnienie służby w "warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" prowadzić musi do wniosku, iż wykonywanie przez funkcjonariusza obowiązków służbowych musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych zważywszy na zagrożenie jego życia i zdrowia. Szczególność zagrożenia wyraża się zatem w tym, że ma ono charakter wyjątkowy, a nie jest normalnym następstwem służby, pomimo że nie jest wymagany bezpośredni związek z osobą funkcjonariusza lub podejmowanymi przez niego czynnościami.
Ponadto WSA we Wrocławiu stwierdził, że Policja, jako uzbrojona formacja służącą społeczeństwu, przeznaczona jest strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli nawet z narażeniem życia (por. tekst roty ślubowania - art. 27 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji; t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Potencjalnie zatem na niebezpieczeństwo utraty życia (a w konsekwencji także zdrowia) narażony jest niejako "z definicji" każdy policjant w trakcie swojej służby w Policji. W tej sytuacji nie wszystkie czynności wykonywane w ramach pełnienia służby w Policji można uznać za czynności podejmowane w sytuacjach "istnienia zagrożenia życia lub zdrowia", a tylko takie, które wiążą się z ich wykonywaniem w warunkach szczególnego (nadzwyczajnego) zagrożenia życia lub zdrowia danego funkcjonariusza.
W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie organy dokonały oceny istniejącej dokumentacji przez pryzmat takiego właśnie rozumienia przesłanki wykonywania obowiązków służbowych w warunkach (sytuacjach) szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu skarżącego. Analizie została poddana istniejąca dokumentacja związana z pełnieniem służby przez skarżącego w latach 1996-2014 we wskazanych przez organy pionach i na wskazanych stanowiskach. Z materiału dowodowego wynika, że organy przeanalizowały dostępną i archiwalną dokumentację operacyjną. Analizie poddano także rozkazy personalne dotyczące awansów służbowych skarżącego oraz przyznanych mu nagród, co było ściśle związane z wykonywaniem określonych zadań służbowych.
Przeprowadzona, niewadliwa, zdaniem Sądu I instancji, analiza wskazanej dokumentacji nie potwierdziła udziału skarżącego w czynnościach służbowych szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu, gdyż nie ujawniono w niej żadnych zapisów świadczących o pełnieniu służby w sytuacjach istnienia zagrożenia dla życia lub zdrowia skarżącego. Organ odwoławczy ustalił co prawda, że skarżący w okresie od 16 października 2013 r. do 21 lutego 2014 r. wykonywał takie czynności, jednakże miało to miejsce jedynie trzy razy w 2013 r. oraz jeden raz w 2014 r.
Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Artykuł 218 § 2 K.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, jednakże tylko w niezbędnym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu.
Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 18 października 2004 r. w sposób wyraźny wskazuje, że zaświadczenie winno być wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Przepis ten w sposób jednoznaczny wyłącza tym samym szerszy zakres postępowania wyjaśniającego. Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia uniemożliwia zatem stosowanie art. 75 § 1 K.p.a.
WSA we Wrocławiu uznał, że organ I instancji w zakreślonych wyżej granicach przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające, nie ograniczając się do posiadanych we własnych zasobach danych, lecz zwracając się do innych podmiotów (Komendanta Komisariatu Policji w [...], Archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji) o udzielenie informacji, które mogłyby mieć znaczenie dla załatwienia sprawy. Skarżący w toku postępowania nie wskazał natomiast konkretnych dokumentów (innych aniżeli przez nie zgromadzone), z których wynikałoby, że pełnił on służbę w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie jego życia lub zdrowia. Powołanie pojedynczych przykładów takich sytuacji - nie popartych zresztą konkretnymi dowodami – dopiero na etapie skargi, Sąd I instancji uznał za spóźnione.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł W.K.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania przez organ I i II instancji z pominięciem danych znajdujących się w posiadaniu organów, tj. akt spraw prowadzonych przez skarżącego w trakcie pełnienia służby w sekcji [...], a zawierających notatki urzędowe oraz zapiski z przebiegu czynności podejmowanych w stosunku do osób podejrzanych i oskarżonych, a wskazujących na czynności podejmowane w warunkach szczególnego zagrożenia dla życia lub zdrowia, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi oraz nieuchylenia postanowienia organu pierwszej i drugiej instancji;
- 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z 218 K.p.a., poprzez rozpoznanie złożonej skargi jedynie w granicach zarzutów podnoszonych przez skarżącego, w sytuacji gdzie Sąd, na skutek wskazania przez skarżącego na pojedyncze przypadki podejmowania czynności w warunkach szczególnego zagrożenia dla życia lub zdrowia, powinien z urzędu zbadać dokumenty będące w posiadaniu organu pierwszej i drugiej instancji, jako że zarzuty takie nie podlegają prekluzji, w celu ustalenia czy podnoszone przez skarżącego zarzuty są zgodne z prawdą;
- 3. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 218 K.p.a. w zw. z art. 7, 8, 77, 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., poprzez nierozważenie w postępowaniu przed WSA wniosków i zarzutów skarżącego w zakresie w jakim wskazuje on na uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, a w konsekwencji zaabsorbowanie w toku postępowania przed sądem administracyjnym, naruszeń jakich dopuścił się organ pierwszej i drugiej instancji i przeprowadzenie postępowania bez zbadania dokumentów posiadanych przez organ, a znajdujących się w aktach prowadzonych przez skarżącego spraw, a podlegających badaniu w postępowaniu uproszczonym o wydanie zaświadczenia, jako danych będących w posiadaniu organu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;
- 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego;
- 3. przeprowadzenie rozprawy w celu rozpoznania skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem organu niezbędnymi dokumentami do ustalenia, czy funkcjonariusz podczas wykonywania służby wyczerpał znamiona zawarte w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. są m.in. notatka służbowa i notatka urzędowa. Dokumenty jako oznaczone symbolem "B" podlegają brakowaniu po odpowiednio 2 i 5 latach. Z tego wynika, że organ, ustalając stan faktyczny w niniejszej sprawie, posługiwał się jedynie wskazanymi powyżej dokumentami oznaczonymi symbolem "B". Takie twierdzenie w pełni koresponduje z dalszymi ustaleniami organu, który ustalił, że skarżący jedynie w 2013 i 2014 r. wykonywał czynności, w których istniało zagrożenie życia i zdrowia. Dokumenty, jakimi posłużył się organ, a dotyczące wskazanego okresu nie zostały jeszcze zniszczone wobec czego można było dokonać tych ustaleń.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że istotne dla sprawy dokumenty nie są złożone wyłącznie w jego aktach osobowych. Wszelkie notatki służbowe i urzędowe znajdują się w aktach spraw prowadzonych przez funkcjonariuszy. Z dokumentów tych, w łatwy sposób można odtworzyć przebieg każdej czynności podejmowanej w danej sprawie przez skarżącego. Dokumenty te znajdują się w posiadaniu organu wydającego zaświadczenie.
Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie podniósł, że samo zamieszczenie instytucji wydawania zaświadczeń w Kodeksie postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, iż do tego postępowania mają zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie będą tu miały zastosowanie art.7, art. 9, art. 75 w zw. z art. 218, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 218 oraz art. 107 § 3 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej powołane zostały jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Analiza tych zarzutów pozwala na stwierdzenie, że dotyczą one zasadniczo jednej kwestii, a mianowicie czy organy w toku prowadzonego postępowania zbadały wszystkie dokumenty mogące potwierdzić służbę skarżącego w warunkach szczególnego zagrożenia dla życia i zdrowia. Zarzuty te pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 K.p.a. mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom (por. wyrok NSA z 28 czerwca 1983 r., I SA 268/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 47). Możliwe jest zatem ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej.
Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Zakres postępowania wyjaśniającego wynikać będzie nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ.
Jednakże, postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w przywołanym przepisie, spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 K.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych.
Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego, w tym przepisy o dowodach, to jednak z uwagi na treść art. 218 § 1 i 2 K.p.a. organ nie ma obowiązku wydania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postepowanie wyjaśniające może być prowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 K.p.a. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., I OSK 2289/14).
Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. W wyroku z 27 października 2015 r., I OSK 674/14 NSA podkreślił, że celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12, LEX nr 1452122, wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 605/12, LEX nr 1369011).
Podobne stanowisko prezentowane jest w piśmiennictwie, w którym przyjmuje się, że "zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać" (tak W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne, wyd. II, 2006, s. 285).
Twierdzenia wnioskującego o wydanie zaświadczenia co do tego, że pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zainteresowany funkcjonariusz winien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzić jego racje. W przeciwnym razie swoich racji będzie mógł dochodzić w innym jurysdykcyjnym trybie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., I OSK 2289/14).
Analiza dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie doprowadziła Sąd I instancji do przekonania, że organ w sposób wnikliwy i szczegółowy przeprowadził kwerendę dokumentacji mogącej zawierać dane o zdarzeniach wypełniających przesłanki mającego zastosowanie w sprawie przepisu rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni tę ocenę podziela. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika jakie dokładnie dokumenty, w tym bieżące i archiwalne, były przedmiotem analizy przeprowadzonej przez organy i jak ta analiza była przeprowadzana (kolejne jej etapy). Podejmowanie czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury musi niezbicie wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego. Związane jest to także z faktem, że przepisy rozporządzenia przewidują liczbowe ujęcie wymiaru czynności, a zatem poszczególne czynności, w których brał udział funkcjonariusz, muszą zostać określone precyzyjnie.
Przy czym pamiętać należy, co zdaje się pomijać w swojej argumentacji skarżący, że nie każdy rodzaj czynności operacyjnej uzasadnia uznanie, iż dokonana została ona w warunkach szczególnych, zagrażających życiu i zdrowiu policjanta.
Wbrew zarzutom skargi postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone w pełnym zakresie, przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych materiałów źródłowych. Organ, z uwagi na brak informacji niezbędnych do wydania zaświadczenia żądanej treści w aktach osobowych skarżącego, zwrócił się do poszczególnych jednostek Policji, w których na przestrzeni lat wskazanych we wniosku skarżący pełnił służbę, o przeprowadzenie analizy dokumentacji znajdującej się w ich posiadaniu, w celu ustalenia czy skarżący wykonywał czynności w sytuacjach istniejącego zagrożenia dla życia i zdrowia. Jak przyjął Sąd I instancji, a skarżący kasacyjnie stanowiska tego skutecznie nie podważył, analizie została poddana istniejąca dokumentacja związana z pełnieniem służby przez skarżącego we wskazanych przez organy pionach i na wskazanych stanowiskach. Organy przeanalizowały dostępną i archiwalną dokumentację operacyjną pod kątem istnienia sytuacji szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu skarżącego.
Analizie pod kątem warunków pełnionej przez skarżącego służby poddano także rozkazy personalne dotyczące awansów służbowych skarżącego oraz przyznanych mu nagród, co było ściśle związane z wykonywaniem określonych zadań służbowych. Sąd I instancji zasadnie podkreślił, iż skarżący w toku prowadzonego przed organami postępowania, o którym był informowany, nie wskazał konkretnych dokumentów, z których wynikałoby, że pełnił służbę w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie jego życia lub zdrowia. Prawidłowa była zatem konstatacja Sądu, że skoro skarżący nie był w stanie wskazać jakichkolwiek innych dokumentów operacyjnych, z których wynikałoby, iż pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, to nie można skutecznie zarzucić organom naruszenia prawa polegającego na pobieżnym przeprowadzeniu postępowania.
Również w skardze kasacyjnej skarżący, zarzucając pominięcie przez organ danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie wskazał konkretnie jaka dokumentacja w przeprowadzonej przez organ analizie została pominięta. Ogólnikowe powołanie się na akta prowadzonych przez skarżącego spraw, w sytuacji gdy Sąd I instancji w odwołaniu do niewadliwej analizy wskazanej w zaskarżonym postanowieniu dokumentacji przyjął, że badaniu podlegała dostępna i archiwalna dokumentacja operacyjna, nie mogło wywołać zamierzonego skutku i przesądzić o zasadności zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066, dalej jako P.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 K.p.a.
Powyższe rozważania prowadzą również do wniosku, że pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art.1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 7, 8, 77, 80 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpatrzył wszystkie wnioski i zarzuty skarżącego w zakresie w jakim wskazywał on na uchybienia w przeprowadzonym przez organy postępowaniu dowodowym, jednak zarzutów tych nie podzielił, czemu dał jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu wydanego w sprawie orzeczenia.
Skoro zaświadczenie, jak wyjaśniono to wcześniej, jest wydawane w oparciu o posiadaną przez organ ewidencję, rejestry i dane, których w niniejszej sprawie brak, to wniosek funkcjonariusza o wydanie zaświadczenia określonej treści nie mógł zostać załatwiony pozytywnie. Nie oznacza to jednak, że skarżący nie może w drodze innego postępowania, np. o podwyższenie emerytury dowieść za pomocą dostępnych w tamtym postępowaniu środków dowodowych, że pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.
Przepis art. 34 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin stanowi, że w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość oraz na wypłatę albo wstrzymanie tych świadczeń organ emerytalny może wzywać i przesłuchiwać zainteresowanych, świadków oraz zwracać się do biegłych o wydanie opinii i do innych organów o dokonanie czynności związanych z toczącym się postępowaniem (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., I OSK 674/14).
Za uzasadniony nie może także zostać uznany zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. powiązanego z przepisami wymienionymi w zarzucie drugim skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi o obowiązku rozstrzygania przez sąd w granicach danej sprawy, bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wytyk naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie może zatem doprowadzić do podważenia ustaleń Sądu I instancji oraz dokonanej przez ten Sąd oceny przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego. WSA we Wrocławiu rozpoznał skargę na zakwestionowane przez skarżącego postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...].
Tym samym nie przekroczył przewidzianych w omawianym przepisie granic sprawy oraz dokonał oceny wszystkich jej aspektów. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie zwalczana w ramach zarzutu złamania art. 134 § 1 P.p.s.a. Analiza zarzutu drugiego skargi kasacyjnej, który nie został umotywowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej prowadzi natomiast do wniosku, iż skarżący zarzuca w nim w istocie nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji dodatkowego postępowania dowodowego. Zarzuty związane z uzupełniającym postępowaniem dowodowym przeprowadzanym przez sąd administracyjny mogą być jednak zgłaszane w ramach wytyku naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., który to przepis nie został jednak wskazany w skardze kasacyjnej jako naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje natomiast sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że w złożonym środku prawnym strona skarżąca kasacyjnie zobowiązana jest wskazać konkretne przepisy, których złamanie zarzuca Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobowiązany ani uprawniony do samodzielnego precyzowania lub uzupełniania zarzutów kasacyjnych. Nie może też domniemywać intencji strony oraz domyślać się naruszenie, jakich jeszcze przepisów zamierzała ona wytknąć Sądowi.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.