Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 202/16 oddalił skargę M.W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej terminu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Z akt sprawy wynika, że [...] M.W. rozkazem personalnym Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] został przeniesiony do rezerwy kadrowej na okres od dnia 16 marca 2015 r. do dnia 30 lipca 2015 r. Z dniem 30 lipca 2015 r. oficerowi wpłynął termin pozostawania w rezerwie kadrowej.
Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] zwolnił [...] M.W. z dniem 31 lipca 2015 r. z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawienia w rezerwie kadrowej, a Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Doręczenie stronie rozstrzygnięcia organu drugiej instancji nastąpiło w dniu 10 sierpnia 2015 r. [...] M.W. w dniu 17 sierpnia 2015 r. zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej o zmianę decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w części dotyczącej określenia (nowego) terminu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy w oparciu o art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."),
Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], podstawie art. 154 K.p.a., odmówił [...] M.W. zmiany decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], w części dotyczącej określenia (nowego) terminu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej.
Od powyższej decyzji por. rez. M.W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Minister Obrony Narodowej po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podał, że z art. 111 pkt 10 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.) wynika, iż żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej.
Stosownie do treści § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2014 r., poz. 670), w przypadku przebywania żołnierza w rezerwie kadrowej i niewyznaczenia go do końca okresu pozostawania w rezerwie kadrowej na stanowisko służbowe, organ, o którym mowa w art. 20 ust. 3 ustawy, występuje do organu zwalniającego, jeżeli sam nie jest tym organem, z wnioskiem o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Organ zwalniający, ustalając w decyzji datę zwolnienia, określa ją na pierwszy dzień po upływie okresu pozostawania w rezerwie kadrowej.
Minister wskazał, że powołany przepis jednoznacznie określa, że zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej nie jest fakultatywne, lecz obligatoryjne, a jego termin jest wyraźnie określony. Oznacza to, że w tym przypadku ustawodawca nie przyznał organowi możliwości wyboru sposobu ustalenia sytuacji kadrowej oficera, który nie został wyznaczony na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. Ograniczenie swobody odnosi się do braku możliwości dowolnego określenia daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej.
Termin zwolnienia z zawodowej służby wojskowej stanowi tzw. "termin prawa materialnego". Powołany przepis rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. przy określaniu daty zwolnienia oficera z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej nie pozostawiał organowi tzw. "luzu decyzyjnego", lecz obligował do ustalenia, kiedy upływa okres pozostawania żołnierza w rezerwie kadrowej i określenia daty zwolnienia na pierwszy dzień po upływie tego okresu.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- 1. art. 154 § 1 K.p.a., poprzez niezastosowanie w sprawie;
- 2. art. 110 K.p.a. w zw. z art. 109 K.p.a., poprzez niezastosowanie w sprawie;
- 3. art. 7 K.p.a., poprzez niezastosowanie w sprawie;
- 4. art.77 K.p.a. w zw. z art.80 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację mającą potwierdzić zasadność podanych w niej zarzutów.
Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał treść art. 111 pkt 10 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej i podzielił stanowisko organów obu instancji, które przyjęły, że w/w przepis rozporządzenia jednoznacznie określa termin – datę zwolnienia żołnierza zawodowego pozostającego w rezerwie kadrowej z zawodowej służby wojskowej. Skoro skarżący pozostawał w rezerwie kadrowej w okresie od dnia 16 marca 2015 r. do dnia 30 lipca 2015 r., to jego zwolnienie musiało nastąpić w dniu 31 lipca 2015 r., tj. w ustawowym terminie, a podnoszone przez niego argumenty nie mają wpływu na ustalenie daty zwolnienia ze służby. Był to termin prawa materialnego co powoduje, że przepisy art. 130 § 1 i 2 K.p.a. nie mają w tym przypadku zastosowania.
Sąd pierwszej instancji zaaprobował także stwierdzenie organów, że w przedmiotowej sprawie art. 154 K.p.a. nie daje podstaw do zmiany ostatecznej decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w części dotyczącej określenia nowego terminu zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy, wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej, gdyż na mocy tej decyzji strona nabyła prawo. Ponadto takiej zmianie sprzeciwiają się przepisy szczególne, nie przemawia za nią również interes społeczny lub słuszny interes strony (w tym przypadku byłby on sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem, przez co naruszyłby zasadę praworządności). Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ odwoławczy ustalając datę zwolnienia z zawodowej służby wojskowej na dzień 31 lipca 2015 r., nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa (materialnego ani proceduralnego), w tym także złamania zasady lex retro non agit. Nie można skutecznie czynić zarzutu z powodu działania organu na podstawie i w granicach prawa.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.W., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:
- 1) art. 154 § 1 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że przepis ten nie daje podstaw do zmiany ostatecznej decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w części dotyczącej określenia nowego terminu zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej ze względu na to, że na jego mocy strona nabyła prawo, w sytuacji prawnej i faktycznej braku jakiegokolwiek nabycia przez stronę prawa oraz pominięcie całkowicie słusznego interesu prawnego strony przy braku przepisu szczególnego sprzeciwiającego się zastosowaniu art. 154 § 1 K.p.a.;
- 2) art. 110 w zw. z art. 109 K.p.a., poprzez jego całkowite pominięcie i niezastosowanie w przedmiotowej sprawie;
- 3) art. 111 pkt 10 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.), poprzez jego zastosowanie w sytuacji prawnej i faktycznej niedotyczącej w ogóle kwestii terminu prawa materialnego wynikającego z tego przepisu, gdyż skarga tej kwestii nie obejmowała, a jej meritum dotyczyło tylko zmiany terminu zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej;
- 4) art. 7 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie;
- 5) art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał m.in., że nie podważa zasadności zastosowania przez organ względem niego podstawy zwolnienia z zawodowej służby wojskowej art. 111 pkt 10 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, to jednak wskazał, iż meritum jego skargi do Sądu pierwszej instancji stanowiła kwestia zmiany decyzji co do terminu zwolnienia ze służby. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd ten nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia przez organy w tej sprawie art. 109 i art. 110 K.p.a. i błędnie zinterpretował art. 154 § 1 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
W tej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Z uwagi na sposób sformułowania skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wskazać należy, iż dla poprawności zarzutów opartych na tej podstawie konieczne jest, co do zasady, wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez Sąd pierwszej instancji w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami P.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób pośredni.
Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia jest uzależniona od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby autor w skardze kasacyjnej zawarł zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem.
Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej ograniczył się do powołania jako naruszone wyłącznie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w procesie orzekania nie stosował. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji stosował bowiem przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uwzględniał przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Prawidłowo sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej powinny wskazywać naruszone przez ten Sąd przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia w tej sprawie Sąd nie dostrzegł.
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 uznał jednak, że uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej pozwala na ich rozpoznanie.
Istota sporu prawnego między stronami sprowadzała się do wyjaśnienia, czy w świetle art. 111 pkt 10 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przy uwzględnieniu treści § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej, organ mógł na wniosek M.W., na podstawie art. 154 K.p.a., dokonać zmiany ostatecznej decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w części dotyczącej określenia (nowego) terminu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy, wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej.
Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, rozważając regulacje zawarte w tych przepisach zasadnie przyjął, że skoro wyżej wymieniony przebywał w rezerwie kadrowej od dnia 16 marca 2015 r. do dnia 30 lipca 2015 r., to ustalenie przez organ w decyzji daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej na dzień 31 lipca 2015 r., czyli stosownie do treści § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej – pierwszy dzień po upływie okresu pozostawania w rezerwie kadrowej, było prawidłowe. Z kolei materialny charakter terminu określonego w tym przepisie skutkuje tym, że w tej sprawie art. 110 w zw. z art. 109 K.p.a. nie mają zastosowania.
Z art. 154 § 1 K.p.a. wynika, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołany przepis ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, ażeby można było wzruszyć decyzję ostateczną. Musi to być po pierwsze decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, po drugie za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Zagadnienie nabycia prawa z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę (warunek) decyzji oraz w świetle treści (osnowy) decyzji ostatecznej.
Pojęcie "nabycia prawa" użyte w art. 154 K.p.a. należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, jest rozstrzygnięciem na podstawie którego strona "nabyła prawa".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo podzielił stwierdzenie organu, że w tej sprawie art. 154 K.p.a. nie mógł być stosowany. Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia M.W. z dniem 31 lipca 2015 r. z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawienia w rezerwie kadrowej ukształtowała jego sytuację prawną i jest rozstrzygnięciem, na podstawie którego "nabył on prawo". Za zmianą tej decyzji w części dotyczącej określenia nowego terminu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy nie przemawia zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony, gdyż dokonanie zmiany, której żąda skarżący, byłoby sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa (art. 111 pkt 10 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej).
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 154 § 1 K.p.a., art. 110 K.p.a. w zw. z art. 109 K.p.a. i art. 111 pkt 10 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych okazały się niezasadne.
Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść także zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Zgodnie z tymi przepisami, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny, czy w sprawie zachodziły przesłanki do zmiany kwestionowanej decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w trybie art. 154 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.